中国国内始于1978年的改革开放，从市场取向的经济体制改革入手国家逐步让渡市场领域，经过30年的发展逐步确立了以公有制经济为主体，多种所有制共同发展的基本经济制度，非公有制经济特别是民营企业在这一时期改革进程中逐步成长壮大并且越来越占有举足轻重的地位。而伴随着经济体制改革的政治体制改革（以政府职能转变和政府机构改革为重心）越来越需要社会体制改革与之相适应，换句话说国家逐步让渡社会领域，迫切需要社会组织能够承担起国家让渡出的社会管理与社会自治功能，由此作为目前在国内社会组织中发展最为迅速、最为活跃、最具代表性而最有可能逐步承担起让渡功能的行业协会，就在这一改革进程中越来越引起人们的关注，并成为历史学家、政治学家、社会学家、经济学家和理论及实际工作者关注与研究的重要课题之一。

一、研究背景

行业协会是市场经济发展到一定阶段的产物，也是现代市场经济体系和现代社会结构的重要组成部分，沟通企业与政府、企业与市场、企业与社会、企业与企业之间的联系。随着全球化浪潮的兴起和我国社会主义市场经济的逐步完善，行业协会及其重要性越来越多地被政府、企业和公民所认可。包括行业协会在内的社会组织的发展状况是市场经济发育成熟与否的重要标志之一。作为相对于第一部门的国家体系（如政府）和第二部门的市场体系（如企业）的一种基本的社会组织形式（王名，2002），行业协会是构成第三部门的社会组织的重要组成部分。这其中主要的发展原因，是出现了一个广阔的适合行业协会活动的经济空间。1978年开始的改革开放，逐步造就了一个极其庞大的非公经济部分。行业协会作为企业自愿参与、代表企业利益并服务于企业的自治组织，其性质和作用符合于企业的利益，这是行业协会这种组织能在市场经济中长盛不衰的根本所在。同时随着市场经济体制的形成和完善，政府尤其是经济主管部门职能的转变已是必然趋势。政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。为了保证宏观调控的科学性、现实性，并得以顺利实施，诸如行业协会这类由企业自愿组织起来的并能协调企业与政府关系的社会组织就显得不可或缺。

可以说，在现阶段发展行业协会有其必要性。从必要性看，一是市场经济的内在要求。我国社会主义市场经济体制已经基本确立。无论从企业自身发展需要看，还是从行业管理的角度看，都需要一批功能健全的行业协会为其服务。首先是减少交易成本的需要。企业在市场活动中面临着许多交易成本，如生产成本、缔约成本和监督成本等等。当交易成本增加到一定程度，企业间就会组建行业组织，以减少成本。其次是提供公共服务的需要。市场经济是除了企业有自身的利益外，还存在迫切需要解决而单个企业无法解决的公共事务，如各种行规行约、公共信息等等。这些就需要依靠行业组织来提供互益性的公共服务。再次建立现代行业管理体制的需要。社会主义市场经济体制下的行业管理可以定义为以精干的政府综合经济部门和众多行业组织为主体、以间接和协调服务为主要手段的涵盖全社会同类生产的管理（汪海波等，2002）；二是政府职能转变和政府机构改革的需要。发展社会主义市场经济，要求政治体制改革与之相适应。而我国的政治体制改革包括政府职能转变和政府机构改革。政府职能转变是指政府对传统的政府管理方式、管理手段进行变革，从部门管理转向行业管理，从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接管理，并且开始注重从监管向服务的转变。把原来不应该由政府承担的也做不好的职能还给社会。而政府职能转变带来的政府机构改革，则要求政府机构按照转变后的政府职能精简、归并，形成“小政府、大社会”的格局。原来由政府承担的行业管理的职能，交由代表行业的行业协会承接也是题中应有之意；三是中国全面融入世界的迫切需要。我国加入世贸组织已成为行业协会发展的重要推动力。在加入世贸组织后，我国经济融入世界经济过程中，行业协会有着天然的优势。世贸组织对包括行业协会在内的非政府组织的行为没有直接干预的权力，行业协会可以在世贸组织的规则下对会员企业进行政府所不能的公共保护，参与世界竞争，同时在协调市场、协调价格、组织反倾销、反补贴和保障措施的应诉、申诉等行动中发挥着政府所不能发挥的功能。

同时也要对当前我国行业协会的发展现状有清醒的认识。总体上看改革开放以来行业协会培育发展工作取得了巨大的成绩，但行业协会的发展状况不容乐观，存在着严重不足。大多数行业协会行政色彩浓，被人们形容为“二政府”，行业覆盖面窄，所做工作主要停留在宣传、开会、执行政策、收取会费层面上，没有真正起到行业协会“提供服务、反映诉求、规范行为”的作用，还出现了兼职严重、收费困难、公信度差、难以吸收到人才等恶性循环状态。而不少由企业自发组建的行业协会却抱怨政府管得太死，无法承担应由行业协会承担的职能，开展应由行业协会承担的工作。同时在利益的驱动下，行业协会有可能从事损害社会福利的行为，如企业价格窜谋，施行排他性措施以限制竞争，行业协会可能受到会长企业或大企业的控制等等。可以说行业协会的现状是多种因素共同作用的结果，既受市场经济发展规律的等内因的制约，也受到外部环境等外因的影响。因此行业协会包括哪些组织，具备哪些特性，发挥哪些功能，我国的行业协会的产生是怎样的一个过程，政府与行业协会又是一种怎样的关系，如何体现在管理体制上，应该怎么管理行业协会，国外行业协会是怎样的运作模式，国内地方行业协会管理体制上的创新实践，如何进行立法等等，都是目前实践和理论中亟待解决的问题。

本文研究范围主要以改革开放以来我国行业协会的改革发展为重点，侧重在行业协会改革发展中走在前列的上海、广东、深圳和无锡等地的实践，同时也对国外行业协会的管理模式进行比较分析。特别是在研究我国商会历史渊源等以无锡为例。选择无锡为研究重点，主要出于几个方面考虑，首先因为无锡是我国近代民族工商业的发祥地之一。在当代，无锡又是我国重要的经济中心城市之一，在我国诸多中等及较大规模的城市中具有一定代表性；其次是因为无锡商会在历史上也是我国发展最早的商会之一，有较长的历史。改革开放以来，无锡行业协会发展迅速，在地方经济社会发展和民主政治建设中发挥了越来越重要的作用，从而积累了发展地方行业协会的丰富经验；再次从2001年我国正式加入世贸组织后，无锡不断加快行业协会的改革发展步伐，2003年率先在全国城市中出台《无锡市行业协会发展条例》，特别是从2005年开始实施经济社会领域的全面改革攻坚，率先完成了市级各类社会组织的人员、场地、经费的“三脱钩”，并且率先在全国地级市实行社会组织的归口管理，即全市工商类行业协会、商会由市工商联归口管理，社会科学类学会（研究会）由社科联归口管理，文化艺术类学会（研究会）由文联归口管理，自然科学类学会（研究会）由科协归口管理。并相继出台了有关条例、政策文件等，完全符合2007年公布的《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的工作意见》的精神要求，这些都为研究行业协会的改革发展提供了有益示范和案例。

二、文献回顾

国内有关行业协会的研究始于20世纪80年代。这是由于新中国建立后，国内实行的是高度集中的计划经济体制从制度上消除了行业组织存在的基础，行业协会很快从国内社会经济生活中消失。剩下的少数几家行业协会、商会也演变成为准政治性团体（如中华全国工商业联合会等）。直到1978年改革开放后，行业协会才重新出现和缓慢发展。而对行业协会的正式研究则开始于20世纪90年代，这一时期研究主要集中在行业组织历史考究，如虞和平的《商会与中国早期现代化》、曲彦斌的《行会史》等等；20世纪90年代中期，行业协会的研究主要侧重于概述性介绍，并延伸到从经济体制改革和行业管理体制构建的角度出发做一些研究，如康晓光的《体制转型与行业协会》、陈清泰的《商会发展与制度规范》等等；2000年后，特别是近年来的研究开始介入行业协会生成、演变的动力机制等方面，如徐中振（2000）从社会结构变迁和分化角度，对行业协会的社会结构性地位、组织优势和特征进行了研究。余晖等从经济学角度探讨了自律型行业组织的制度学学理。康晓光（2001）从政府经济管理体制角度分析行业协会发展的机遇和重要性。黎军（2002）首次从行政法角度较系统的对行业组织进行了探讨。鲁篱（2003）从经济法的视角，围绕行业协会的经济自主权进行了系统研究。金晓晨（2003）运用比较研究和实证分析的方法从现状入手，分析了目前行业组织发展过程中存在的问题和造成问题的原因。浦文昌等（2003）侧重商会与政府的关系，对政府管理商会的体制、机制和相关政策作了较为系统、深入的分析，提出政府管理商会的体制必须由单向控制向双向互动、民主合作的方式转变。成立于1998年的清华大学NGO研究所则出版了系列研究论丛和丛书，贾西津等（2004）对经济转型过程中行业协会的角色、功能与管理体制进行专题性研究，并结合地方行业协会管理体制的创新，在对未来国家与社会关系重构趋势的判断基础上，提出行业协会的发展方向和管理体制转变的战略选择。陈剩勇等（2004）则运用社会调查方法，全面考察了温州民间商会的生发机制、组织模式及治理机制，深入剖析行业组织自主治理实践及其面临的制度困境，揭示了NGO与社会自主治理、公民社会与民主政治的内在关系，进而探讨了实现国家、社会和公民之间良性互动的制度安排的可能性。除了上述有关行业协会的直接研究外，还有大量的间接研究多涉及到行业协会则不再一一列举。归纳起来，国内学术界行业协会的研究主要是三个方向，一是行业组织历史考究，主要集中于中国和西欧国家商会史、行业协会史的研究。二是我国行业协会现状研究，主要集中于行业协会的整体概况研究和行业协会的个案研究，探讨行业协会的功能、组织、面临的挑战等等。三是行业协会的组织特性、经济特性、法律特性等等研究。

国外学者对行业协会的研究则有着悠久的历史，研究角度包括应用博弈论工具对古老的基尔特等行业组织发生衰变进行分析，阐述其对中世纪海外商业扩张的积极作用。用Z理论研究中小企业的产业集群。用交易成本理论分析行业协会行为。把行业协会组织视为并列于市场、企业、国家、非正式网络或门阀的第五种经济制度或社会秩序，并一道参与对资本主义经济的治理等等。[②]国外学者对我国行业协会等研究大致与国内研究同步。如英国学者戈登·怀特（1993）从公民社会理论的视角考察了浙江萧山的民间社团。澳大利亚何包钢教授的《中国市民社会的民主意蕴》（1997）对社团组织与民主的关系进行了探讨。德国学者托马斯·海贝勒的《作为战略群体的企业家——中国私营企业家的社会与政治功能研究》（2003）对浙江、河南和甘肃等省的实地考察，研究中国民营企业家阶层的发展，探讨企业家促进社会政治变化的方式等。美国布鲁斯·迪克逊教授《中国的红色资本家：党、私营企业家和政治变革前景》（2003）通过对中国600名私营企业家和200名地方官员进行调查和研究，得出结论中国的私营企业家和商业性协会将来或许能够建成真正意义上的民间社团的雏形等等。[③]这些研究都对研究行业协会提供了独特的视角和有益的借鉴。

三、本文创新

提出了自己的行业协会的概念界定，行业协会是业界的自治组织。围绕这一核心创新有四个方面的体会，其一国内行业协会的兴起不仅是经济体制改革的必然产物，也是政治体制改革（主要重心是政府职能转变和政府机构改革）和社会体制改革的必然要求；其二国内行业协会运作模式应该更多地借鉴国外混合模式，从而形成有中国特色的行业协会发展模式；其三国内行业协会产生类型未来是市场内生型，但在过渡期可能更多的是中间结合型；其四国内行业协会未来的管理体制是一元管理体制，但在过渡期较为稳妥的是采用三元管理体制。由此国内迫切需要制定全国性行业协会单行法。

四、理论基础

以行业协会为代表的社会组织的形成与兴起有着其诸多理论渊源。本文以交易成本理论和社会结构功能理论为理论基础。

有关市场交易成本理论。行业协会如果从世界范围来讲是一种比企业古老的经济组织。著名经济学家罗纳德·科斯已经用交易成本理论对企业的性质做出了满意的解释。[④]对于行业协会也可以用交易成本理论做出恰当的解释。行业协会在本质上和企业是一样的，都是市场交易主体为减少交易成本而达成的契约安排。只不过两者所涉及产权领域和组织形式有所不同，而且行业协会提供的产品更接近公共物品，从而使行业协会具有互益性。但是从行业协会的发生上说，本质上还是市场上的交易主体为了减少交易成本而达成的一系列合约安排，以协会内部的监督、管理的成本代替企业间经常出现的谈判、缔约等交易成本，这是行业协会区别于一般意义上的社会组织。

香港著名经济学家张五常这样阐述了交易成本：“从最广泛的意义上说，交易成本包括所有那些在鲁宾·克鲁索经济不可能存在的成本，在这种成本中，既没有产权，也没有交易。亦没有任何种类的经济组织。这样宽泛的界定交易成本以后是很有必要的，因为常常无法把各种不同的成本区别开来。这样定义以后，就可以把交易成本看作是一系列制度成本，其中包括信息成本、谈判成本、起草和实施合约的成本、界定和实施合约的成本、监督管理的成本和改变制度安排的成本。简言之，交易成本包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本。”[⑤]基于上述理解，可以说的交易成本包括发现价格的成本、谈判成本、缔约成本、监督履约的成本。当这些成本由于外在制度、技术进步等原因发生变化时，就会出现不同的合约形式，也即是不同的企业组织形式。

企业的性质就是一种合约替代了一系列合约，在这种和约下，投入所有者放弃了一组明确界定的使用投入的权力（产权）以获得收入。从这个角度看，行业协会和企业有着惊人的相似点：行业协会由会员投入一定的资产（各种会费、捐助等），并获得各种收入。相比之下，行业协会提供的产品形式就是多种多样了，诸如信息供给、技术培训、内部协调、争取利益等等，而提供的这些互益性产品都没有直接货币化。这些产品与企业提供的私人产品相比，更接近于公共产品。这也正是行业协会提供的准公共产品的这种特性使得人们把行业协会视为非营利性组织。

表0－1列出了国外行业协会的主要职能。从中也可以看出上述三种主要模式尽管有多项职能，但最为核心的职能可以划分为协调与服务两大类。其协调职能主要包括向政府部门争取有利的法律、政策，制定、监督和实施行业规范，协调价格，拓展市场等。其服务职能则主要信息服务、组织展览会、交流会和技术培训、交流等。

 

表0－1　国外行业协会主要功能

协会职能	英美模式	大陆模式	混合模式
1、参与制定行业规划及技改前期论证			√
2、行业调研和政策立法建议	√	√	√
3、行业统计	√	自发	√
4、办刊咨询	√	√	√
5、组织展览展销	√	√	√
6、参与质量管理监督	√	√	√
7、帮助企业改善经营管理	√
8、受委托科技成果的鉴定与推广	√		√
9、国内外经济交流与合作	√	√	√
10、制定行规、协调价格	√	√	√
11、参与制定行业标准及实施与监督	√	√	√
12、参与行业许可证和资质审查	√		√
13、政府委托的工作		少数
14、市场建设（反倾销）	√	√	√
15、技术培训	√	√	√
16、反映会员要求，协调维权	√	√	√
17、发展行业和社会公益事业	√	√	√

资料来源：参见朱英主编《中国近代同业公会与当代行业协会》，中国人民大学出版社2004年版，第584－585页。为前后表述统一本文进行了一些修改。

 

此外，行业协会的出现也是适应了企业在成长与发展中的需求，因为企业在自己的发展过程中会产生多层次的需求，随着企业的成长，企业对互益性产品的需求也会出现，即需要行业协会向本行业的企业提供一些行业秩序、行业信息、组织维权等特殊产品。而且一般而言，广大的中小企业更需要行业协会提供互益性产品，见表0－2。

 

表0－2　企业的多层次需求

企业需求	需求的产品	该产品性质	该产品供给者
第一层次需求	生产资料、劳动力	私人产品	市场提供
第二层次需求	产权保护、经济秩序	公共产品	政府提供
第三层次需求	行业秩序、 行业信息、组织维权	互益性产品	行业协会提供
第四层次需求	行业群体认同	互益性产品、 意识形态情感产品	主要是行业协会提供
第五层次需求	社会地位	政治产品	社会提供、包括行业协会等多种供给载体

资料来源：郑慧《民营经济的发展与民间商会治理》。http//dmb.zju.edu.cn.2008年5月9日下载。为前后表述统一本文进行了一些修改。

 

有关社会结构功能理论。行业协会既是在实行市场取向的经济体制改革中国家让渡市场领域后逐步产生，也是国家让渡社会领域后的而逐步产生而来的。这也就需要相关的社会学理论加以解释。30年的改革开放国内经历了一个社会转型时期，著名社会学家李培林认为转型的主体是社会结构。转型的标志是：中国社会正在从自给、半自给的产品经济社会向有计划的商品经济社会转型，从农业社会向工业社会转型，从乡村社会向城镇社会转型，从封闭、半封闭社会向开放社会转型……社会转型是一种整体性发展，也是一种特殊的结构性变动。[⑥]而社会转型的思想进一步溯源则是西方社会功能结构学派的经典思想。

在社会学中，功能结构学派也称为功能主义，其渊源可以追溯到孔德、斯宾塞、迪尔凯姆等人，而帕森斯是其中的代表者之一。功能主义的基本观点：首先社会是由相互关联的部分构成的系统；其次，主要关注系统稳定、协调和最大有效性的条件。在帕森斯看来，系统倘要恰当地维持，必须满足四种功能的要求，即对于其他系统和物质环境的适应、系统目标的达成、整合、潜在模式的维护，也就是著名的AGIL公式；再次，尽管整合从未完善，但社会系统从根本上说是处在动态均衡状态之中；第四，社会变迁一般以渐进、适应的方式进行，而不是以突然、革命的方式来实现；最后功能主义认为，促进社会整合的最重要和最根本的要素是价值共识，即在整个社会和文化结构之下，存在着特定社会系统的绝大多数成员同意和肯定的目标和原则。[⑦]帕森斯不仅将功能主义发展成为社会学分析中的一个全面、系统理论的领袖人物，而且对社会组织以组织的功能和目标为基础进行了分类，这是一种使用最广泛的分类标准。帕森斯把社会组织分成经济生产组织——指制造产品或进行生产的组织；政治目标组织——指国家政府机关等为了确保整体的社会目标实现起维护和推动作用的组织；整合组织——指在社会层次上（包括行业协会、商会等社会组织）提供效能，但不是生效的组织，通过调解社会冲突达到社会各部分彼此良好的配合；模式维持组织——指学校、教会包括家庭在内具有文化、教育和揭示功能的组织等四种形式。[⑧]对于各种社会组织活动的领域，许多西方社会学者提出了公域、私域、第三域（志愿域）的“三域”理论：处在公域中的组织指国家的政府机构，所代表的是国家的行政强制力量；处于私域的组织是指各类工商企业等经营性组织，代表着市场的力量；处于第三域中的是介于政府和企业、公众之间的包括商会、协会在内的各种社会团体，代表民间的社会力量。[⑨]

五、框架结构

本文从国内行业协会改革发展的实践与探索，围绕行业协会界定的核心，从五个方面进行网状式的实证研究。

第一部分行业协会兴起发展的理论运用。（一）首先对行业协会概念清晰界定。（二）对行业协会角色分析，以及国家与市场、社会关系中的三元分立构架，政府失灵、市场失灵和志愿失灵问题。指出行业协会的兴起与发展是政府与市场关系以及政府与社会关系演变的一种必然结果。（三）国内行业协会应有的定位。

第二部分描述国外行业协会的运作模式。（一）西方发达国家的运作模式，主要分析从法律角度界定概括的大陆模式、英美模式和混合模式。（二）三种模式的特点与优劣比较。（三）引伸出国内行业协会未来发展趋势。

第三部分分析国内行业协会的发展模式。（一）中国行业协会的历史渊源。（二）建国以来行业协会的发展阶段。（三）目前国内行业协会发展的政策背景。（四）行业协会产生的政府主导型、市场内生型、中间结合型几种模式及比较。

第四部分分析国内行业协会的管理体制。（一）国内现行管理体制的演进。（二）地方管理体制实践与创新，主要形成了二元管理体制、三元管理体制和一元管理体制。（三）逐步形成有中国特色有行业协会的管理体制。

第五部分营造行业组织发展的法律环境。（一）国外（地区）行业组织的立法情况。主要概述三种运作模式的立法情况。（二）国内行业组织立法缺失及困境。（三）对国内行业协会立法的初步建议。

 

一、行业协会兴起发展的理论运用

这一部分运用理论（一）对行业协会的概念进行界定。（二）运用国家与市场、社会关系中的三元分立构架，以及政府失灵、市场失灵和志愿失灵问题进行行业协会角色分析。指出行业协会的兴起与发展是政府与市场关系以及政府与社会关系演变的一种结果。（三）从上述理论运用中引伸出国内行业协会在三元分立构架中的定位。

（一）行业协会的概念界定

行业协会是市场经济国家普遍存在的一种旨在促进行业发展、规范行业秩序的社会经济组织形式。不同国家对行业协会的理解不同，如日本经济界认为，行业协会是指事业者以增进共同利益为目标而自愿组织起来的同行或商人的团体；[⑩]美国《经济学百科全书》定义，行业协会是一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体；英国关于行业协会的权威定义是独立经营单位组成、保护和增进全体成员既定利益的非营利组织（张理泉，1991）。

在我国目前行业协会属于社会团体的范畴，是我国《民法通则》规定的四大法人之一（社会团体除包括行业协会在内的行业性团体外，还包括学术性团体、专业性团体和联合性团体）。对行业协会的定义差别比较大，强调的重点不完全一致。如有人认为行业协会以同行业企业为主体、在自愿基础上为增进共同利益而组织起来的社会经济团体（张理泉，1991）。也有认为行业协会是由同行业企业自愿依法组成的，为促进国民经济的发展提供各种服务的非营利性团体（陈金罗，1997）。[11]1997年国家经贸委印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》称“行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织。在社会主义市场经济条件下，行业协会应是行业管理的重要方面，是联系政府和企业的桥梁、纽带，在行业内发挥服务、自律、协调、监督的作用；同时，又是政府的参谋和助手。”中国工业经济联合会认为，行业协会是同行业企事业单位在自愿基础上，为增进共同利益，维护合法权益，依法组织起来的非营利性、自律性的社会经济团体；清华大学NGO研究所专家王名则把行业协会定义为是一种主要由会员自发成立的会员制的、在市场中开展活动的、以行业为标识的、非营利的、非政府的、互益性的社会组织。[12]国际研究NGO的权威、美国霍普金斯大学教授莱斯特·M·萨拉蒙认为社会机构具有组织性、私有性、非营利性、自治性和自愿性等。[13]国内一些省、市出台的地方性法规、条例也有对行业协会的各自界定等等不一而足。由于理解上的差异和侧重点的不同，一些文献和媒体也使用下面这些概念，如社会中介组织（涵盖了介于不同社会主体之间的所有社会组织）、市场中介组织（强调介于市场各主体之间的，主要提供各种中介服务的社会组织）、工商领域协会（指在工商环节上提供各种中介性服务的社会组织，跨行业、产业的综合性行业协会一般称为商会）。而中小企业支持组织、经济证鉴类中介组织、行业性科协都不是行业协会。

结合上述观点，本文给出的行业协会定义：行业协会是业界的自治组织。或者说行业协会是业界一个具有非营利性、非政府性、互益性的自治社会组织。具体来说，“非营利性”强调是区别于企业的根本属性，不以营利为目的，不能进行剩余收入的分配和不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产；“非政府性”强调是区别政府的根本属性，不是政府机构或其附属部分。是独立自主的自治组织，自下而上的社会组织和属于竞争性的公共部门；“互益性”强调行业协会既不像企业那样谋取自身利益，也不是为整个社会谋取福利，而是一种为特定群体服务的互益性组织。以上是对行业协会的一般定义，如从其功能和表现形式来分析可以将我国目前的行业协会分为综合性行业协会和专业性行业协会。综合性行业协会通常又称为商会，主要是跨行业、跨地区、综合性强。专业性行业协会一般是由同行业的工商业者自愿组成的社会经济组织，会员一般来自同一行业、同一地区。

（二）国家“三元分立”构架与三个“失灵”问题

有关国家“三元分立”构架。国内学者提出“市场·社会·国家”的三元分立构架并特别指出应在“市场”与“国家”之间突出“社会”这一维度。[14]该观点认为通常我们在讨论政府与市场的关系时是界定其各自的边界，从而潜在地使政府与市场间处于一种紧张态势，而在把社会与市场加以区分的基础之上，在国家与市场之间加入了“社会”这一维度既能更好地实现国家与市场的界分，又能缓解他们之间的紧张关系。作者进一步指出认识到这一点对于我国的进一步体制改革方向是有重大指导意义的。我国已经进行和正在进行的经济或政治体制改革，都将注意力集中在督促政府从市场领域的退出，但问题并不是如此简单：一方面在市场领域内，政府权力退出之后由谁来承担这些权力，代替政府对市场的管理；另一方面，我国的政府是主动退出的，这种“退出”也就意味着“再进入”的可能，单靠政府本身的自觉是不行的，还必须要一定能够与政府相互制衡的组织力量，才能真正对政府造成制衡，从而保护市场的自主运转。这些组织力量即是我们所讲的“社会”。由此可见，国家与社会的三元分立构架实际上是在界分国家与社会领域的基础上，又反映了国家与社会在某种程度上互动和融合。

学者有关国家与社会的三元分立构架的讨论已经突破了早期国家与社会两分法的“国家至上”或“社会至上”，而提出调整国家与社会关系的第三种模式——一种平衡模式，通过两者之间的良性互动而达到“强国家－强社会”的目的，本质上是一种国家与社会之间特殊的协调机制。在这种模式中，为了实现国家与社会的良性互动，社会组织必须发挥重大作用。通过这些社会组织，国家对社会的管理与控制得以顺利实施，而社会则通过社会组织有效地参与国家管理并监督国家机构的活动。它是通过一种特殊的方式把国家与社会紧密联系起来，使它们相互协调、相互监督，以达到互惠的目的。

按照这一构架，社会组织（包括行业协会等）就构成了“市场·社会·国家”三元分立中社会部分的核心。在这个模式中政府是国家利益的代言人，它通过强制性的税收资源、统一的行政体系执行国家意志，实现最基本的和最普遍性的国家安全、社会正义、公共福利等职能。企业则是市场经济领域的主体，它们通过独立的、竞争的机制，实现积累财富的功能，除了法律的规范和制约以外，任何其它权力均不能干涉人们的经济自由，对于企业部门内部所造成的垄断等破坏自由竞争市场秩序的情况，也需要通过相应的法律法规进行宏观调节。社会组织则是公民社会的核心，是个人通过各种各样的志愿结社，满足分化的、多样的社会需求的主要手段。这些需求或者由于特殊性不能由政府提供统一的公共物品，或者由于需求不一使得政府无力满足，就需要一些社会组织（包括行业协会等），通过志愿、多元、公开、竞争的方式，满足多样的公共需求。除了法律规范和制约，任何权力不能干涉人们的结社和社会行动的自由。

由此可以初步了解到社会组织在社会结构中的定位、功能、机制等方面的主要特点。在社会结构中的定位上，社会组织处于政府部门与企业部门之外的领域，所以也称为第三部门，与政府部门相互间关系是一方面是权力制衡的，另一方面在实现公共治理上又是相互补充的。与企业的关系，一方面二者同属于社会的自治空间，通过志愿、竞争性的方式运作，另一方面两者在营利与非营利方面有着重要的区别；在功能上，社会组织作为私营的实现公共利益的部门，一方面是通过直接服务满足不同群体的公共需求，另一方面是通过对政府部门和企业部门的监督、问责等机制，促使政府和企业部门更健康、更有效地履行自己的职责；在机制上，社会组织作为独立的组织与政府部门相比较少受官僚体系的限制或行政指令的制约，可以更加有效地发挥公共治理的功能。与企业部门相比，社会组织通过使资源来源和使用途经相分离的机制，使得组织的目标导向公共事务而不是私人利益。换句话说，在市场与政府由于各自的缺陷而均无法有效配置资源的地方，也就是“市场失灵”和“政府失灵”的时候，社会组织成为一种选择。

有关三个“失灵”问题。市场机制是人类的伟大创造之一，建立市场经济就是要让市场在资源配置中起基础性作用，但市场不是万能的，它在许多方面存在自身无法克服的缺陷，当市场体系中的企业囿于利润动机不愿提供公共物品，也就是市场失灵，这使得政府成为必要的管理工具。而政府的干预也有自身难以克服的弊端和缺陷，这又使一些市场解决不了的问题，政府也无法解决。当国家体系中的政府不能有效地配置社会资源，也就是政府失灵。通常认为市场失灵的类型主要表现在市场的垄断性，市场的顺畅运行需要一定的外部环境条件，市场不能有效率地提供公共品，收入分配的不公平以及市场本身不具有预示、预测性等。而政府失灵的主要体现有成本危机，效率低下，与寻租相关的腐败现象，政府自身的自利性以及官僚作风等等。[15]

作为相对于政府与企业的社会组织无论是发达国家还是国内的初步实践，自身还存在着许多问题。社会组织相对国家体系与市场体系的独立整体，尚不构成一个整体；社会组织无论在规模上、构成上还是能量上，都远不及国家体系和市场体系；社会组织无论是作为整体还是个体都难以与政府、企业相抗衡，因而还难以形成真正的平等相互关系。因此一些学者认识到社会组织也存在着志愿失灵的问题，清华大学著名NGO专家王名认为“社会组织的资源有限，没有经营收入，也没有强制性的税收，当社会自发的机制无法获得足够的资源之时，民间组织的局限性就显示出来。”[16] 图1－1[17]是社会组织的社会定位。对国家、市场、社会的三元分立构架及“政府失灵”、“企业失灵”和“志愿失灵”分析进行了简要概括。

国家体系　政府 （第一部门）

职责：提供公共物品 机制：官僚制，垄断性 问题：政府失灵

市场体系  企业 （第二部门）

职责：积累财富 机制：利润导向，市场调节 问题：市场失灵

社会体系　社会组织（包括行业协会等） （第三部门）

职责：提供社会服务，推动社会改革 机制：志愿、自治、多元、公开、非垄断 问题：志愿失灵

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图1－1　社会组织的社会定位

 

（三）国内行业协会在三元分立构架中的定位

我们说行业协会是业界的自治组织，或者说是业界一个具有非营利性、非政府性、互益性的自治社会组织，包括专业性的行业协会和综合性的商会在内。行业协会又不同其它社会组织，它直接与经济活动密切相连，按照上述国家、市场、社会的三元分立构架，它与市场是密不可分的，在一定意义上，特别是从交易成本理论的分析可以认为行业协会是企业的一种延伸，从而行业协会实际上是处于市场与社会的边缘，在对行业协会的管理体制中，许多国家都将类似行业协会互益性组织与公益性、慈善性的组织严格区别开来，区别对待。一些国家则是按企业的模式来看待行业协会。国外行业协会其最基本的功能或职能是协调与服务两大类，而从国内目前的实践看，各级、各地对行业协会应具有的职能表述不一（见表1－1），但一般而言，维护会员企业的合法权益，通过建立行规行约实现行业自律，为企业和社会提供公共服务，向政府提出积极的政策建议并监督和保证各项政策的贯彻实施，是行业协会最为基本的职能。《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革发展的意见》（国办发﹝2007﹞36号）则认为行业协会要充分发挥提供服务，反映诉求和规范行为的作用。笔者认为是概括比较全面的功能表述。

 

表1－1　国内行业协会主要功能

协会职能	国办发36号文	上海	广东	浙江	无锡
行业代表职能
1、组织市场开拓，开展行业调查	√	√	√	√	√
2、反映会员诉求，维护合法权益	√	√	√	√	√
3、提出反倾销、反补贴及应诉	√	√	√	√	√
行业自律职能
4、制订行规行约，制定规范标准	√	√	√	√	√
5、贯彻落实标准，维护市场秩序	√		√	√	√
行业服务职能
6、信息、咨询、招商服务平台	√	√	√	√	√
7、展览展销、培训、改善管理	√		√	√	√
行业协调职能
8、协调涉及经营活动的争议	√	√	√	√	√
9、接受论证咨询			√	√	√
10、参与行业性集体谈判			√
授权委托职能
11、行业标准制订、裁决、认定	√	√	√	√	√
12、行业规划、统计、公信证明	√	√	√	√	√

资料来源：根据表列文件资料汇编。

 

行业协会在国家与社会的关系框架中具有比较特殊的位置，属于社会组织的中一个重要的组成部分。仅从新中国成立后的断面剖析看，由于在政治上建立了以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和各民族的人民民主专政体制，在经济上，经过社会主义改造，建立了以公有制为基础的计划经济体制，从而形成了一元（政治上党的一元化领导、经济上单一的公有制成份、社会成员均实行单位制）、两层（由中央政府控制的多级政府宏观调控管理――各类基层企事业单位和居民、村民自治组织的微观管理）的社会管理结构，[18]或者说是形成了一种总体性社会结构。[19]在这一体制下，传统意义上的行业协会已经与之不相符合，“一元两层”的体制从制度根源上消除了行业协会存在的基础。因此行业协会在中国的社会经济生活中消失也就是必然的了，所有的人民团体、群众组织和各种社会组织，包括中华全国工商业联合会在内的为数不多的行业协会、商会，都纳入“一元两层”的体制之中，或是总体性社会结构之中。“文化大革命”期间行业协会、商会更是遭到冲击与取缔而纷纷停止活动。

1978年的改革开放，随着国内经济体制、政治体制和社会体制改革的不断推进与深化，社会主义市场经济体制的确立，社会主义民主法制制度的不断完善，多种经济成分特别是非公制经济的迅速发展，我国的社会组织与社会结构已经发生深刻的变化，原有的“一元两层”的结构正在向一元（党的领导和公有制为主导）、三个部门（以政府为代表的国家体系的第一部门—以企业为代表的市场体系的第二部门―以社会组织为代表的社会体系的第三部门）的格局演变。包括行业协会、商会在内的社会组织开始逐步形成一个相对独立的部门。

政府

市场

社会

行业协会等

1978年以来

无限国家

全能单位

一元化领导

一元化领导

新中国成立后

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图1－2　行业协会的社会结构定位

 

图1－2简要概述了新中国成立至改革开放以来行业协会的社会结构定位。在我国整个经济社会的转型过程中，行业协会的定位更具有其特殊性。它与政府改革有着千丝万缕的联系，从而使国内的行业协会位于国家、市场、社会领域的边缘。从国家与社会关系视角来对行业协会进行定位，将行业协会的兴起、改革和发展不仅理解为国家与市场关系变动中是伴随着市场经济体制的确立、建立和完善过程中的必然产物，而且也要理解为国家与社会关系变动中的伴随着政治体制改革（主要重心是政府职能转变和政府机构改革）和社会体制改革的题中应有之义。从而更有利于把握住国内行业协会改革发展的脉络和趋势，勾勒出国内行业协会在体制转轨、社会转型、职能转移中的功能、角色和作用特点，深刻理解与把握现有国内行业协会运作模式、产生类型、管理体制和法律地位的形成、发展和走势。

 

二、国外行业协会的运作模式比较

这一部分进行国外行业协会的比较分析，综述国外行业协会的运作模式并进行特点比较。（一）西方发达国家的运作模式，主要分析从法律特征概括的大陆模式、英美模式和混合模式。（二）英美模式与大陆模式的特点及优劣。（三）由此引伸出未来国内行业协会发展趋势。

（一）国外行业协会的三种主要运作模式

由于不同的各国历史国情、社会文化背景和政府治理模式，国外行业协会、商会的运作模式也各不相同，根据法律特征可以分为三种基本模式，即英美模式、大陆模式和混合模式。

国外商会起源可追溯到中世纪的行业组织基尔特（Guilds），基尔特是欧洲封建社会城市中的同业组织，一般分为手工业基尔特和商人基尔特两类。其起源于公元9－10世纪，发展于11世纪，繁荣于13－16世纪。历史上基尔特都曾经对生产力和社会的发展直到过重要促进作用。但由于其排斥分工、排斥竞争和排斥规模，随着资本主义的发展基尔特逐步消亡，1791年法国、英国相继废除了行会，取而代之以近代商会。国外近代商会是在18世纪中后期产生的，现代商会则是在资本主义充分发展阶段产生和发展。之所以能够产生和发展是有深刻的社会背景，由工业革命导致了生产方式的变革，资本家需要一个新型商会组织来代表他们的利益。拓展市场和自由竞争，需要商会这样的自治组织，为企业提供服务。政府的鼓励和支持，英法各国为发展经济，扩张实力非常注意鼓励和支持商会的发展。商会的功能更多地体现在服务、协调、自律、信息、参政和治理结构等主要方面。

英美模式（也称盎格鲁撒克逊模式），由于英美有采取自由主义政治、经济政策的传统，政府公共机构对社会组织历来较少采取干预主义的方法，这种政策对于行业协会、商会等组织的发展与自治非常有利。直到现在，英国、美国都没有特别的商会法，任何企业任何个人，都可以发起成立行业协会、商会，如同办理工商企业一样，到有关部门办理注册登记手续即可。其任务、职能也全由商会自己决定，并无法律上的规定。而政府亦不赋予商会某种行政职能，也不给予财政方面的支持。由此商会具有以下一些特点，一是纯民间性。商会没有官方色彩，而是典型的由企业和个人自愿组成、完全自治的社会组织。政府对商会没有特别的监督措施，只要不违法，商会可以自由地开展任何活动；二是一地多会。行业协会、商会的建立不受数量限制；三是自愿入会。任何一家企业可以参加也可以不参加行业协会、商会，参加后亦可以退出；四是自筹经费。英国、美国政府对行业协会、商会都没有财政上的补贴，其主要的经费来源是向会员收取会费，以及通过提供服务收取服务费用；五是治理结构多样。英国、美国没有统一的商会法规，因此商会的治理结构是根据地方法规确定的，显得千差万别。但亦有其共性，即商会的领导机构是董事会，由会员直接选举产生。日常工作由执行委员会负责，聘请经理和专职人员。

大陆模式（也称法国模式），大陆模式首先在法国产生，现代法国商会是在19世纪初，根据拿破仑的命令，按照公法建立起来的，商会的领导人也是由政府任命的。根据法律，政府赋予商会若干行政职能，但商会必须接受政府的领导和监督。现代法国政府虽已不像拿破仑时代对商会进行控制和干预，但基本上还保留让商会行使某些行政管理职能的传统。由此法国或按照法国模式建立的商会，就具有其特色。一是半官方色彩。在法国、德国和欧洲一些国家，商会都是按公法设立的。在拿破仑时代，商会并不是自治组织，而是政府管理、指导和促进企业发展的一个公共机构。随着市场经济的发展，法国、德国商会逐步演变成企业的自治性社会组织，但其章程和任务仍然是由公法决定的，在职能上是自治法人，但法律上则是公法法人，商会必须完成政府委托的任务，所以仍然具有明显的官方色彩。政府对商会有严格的监督，主要是实施法律监督，即监督商会必须以法组建、依法活动，同时进行财政的审计监督。尽管比英美模式有较浓的官方色彩，但政府决不因商会对政府的政策有不同意见而在行政上、财政上予以制裁；二是一地（城）一会。由于法国、德国的商会都是在政府的推动、指导下建立的，故其在一个地区、一个城市只能建立一个商会，镇一级则不建商会。商会分为地方、地区和全国三级；三是强制入会。在法国、德国商会法都规定一切企业都必须参加本地区的商会；四是财政支持。由于商会承担着某些公共职能，所以在经费上除了会费收入外，还能得到政府财政上的支持。或是直接由财政预算支持，或是通过授权特许的服务收费，以支持商会；五是治理结构规范化。商会法对商会的组织结构都有明确的规定。商会法规定了商会内部的组织结构，并对选举制度、代表名额及工作制度等都作了明确规定。

混合模式则是英美模式和大陆模式的混合体，这种模式主要是在商会发展稍晚的一些国家特别亚洲国家采用的较多。这一模式主要从自己的国情出发，借鉴上述两种模式的长处，建立起兼有两种模式特点的体制。在亚洲的混合模式中又可以分为两种类型，一种是大陆模式特征较多的混合模式，比较典型的是日本和我国台湾地区。日本有商会法，商会由公法建立，一地一会，要求企业均参加工商会，但是并不强制、参加后也可退会。需要完成政府委托的任务，政府对商会有一定的补贴，其工作要接受通产省的监督，每年要向政府写财务报告。我国台湾地区则设立《职业团体法》，下设《工业团体法》和《商业团体法》，实行一地一会、一业一会、业必归会。法律规定所有企业均必须参加当地的同业公会（相当于行业协会）。这些类似于大陆模式，但日本工商会和台湾地区的商业会、工业会及其所属的同业公会更强调自己的民间性、自治性和独立性。另一种是英美模式特征较多的模式，如泰国和我国香港特区。其主要特点是都拥有众多的纯民间性商会组织。泰国有商会法，但不实行一业一会，允许设立众多商会组织。我国香港特区并不设商会法，任何人均可以申请成立商会，这与英美模式相似，但指定香港总商会承担一定的政府职能。必须承担政府委托的任务，这又与大陆模式相似。

（二）三种运作模式特点及优劣比较

上述三种运作模式虽然特点各异，但其功能有许多共性，一是代表工商界利益。通过与政府对话以维护工商界的利益；二是为企业服务。主要有咨询、信息、培训、中介、法律和福利性服务等；三是促进地区经济发展。主要有为地区招商引资，参与地方重大项目建设，参与地方性公共设施、公益事业的建设和相关活动等；四是协调和自律。大陆模式由于还承担政府的授权任务，还有政府授权培训、企业注册鉴定、由政府授权签发商业公证书和由政府特许的经营管理项目等（详见表2－1国外商会三种模式比较）。

 

表2－1　国外商会三种模式比较

	英美模式	大陆模式	混合模式
适用法律	无商会法	有特别的商会法	有商会法
法律地位	私法法人	公法法人。工商会为特定名称	公法法人。工商会为特定名称
会员	自愿入会	所有的企业、经营者强制入会	自愿入会。企业强制在工商会注册但不一定取得资格（日本）
地区划分	无地域限定	一地一会	一地一会。但商会管辖地域不重复。
监管当局	无监管当局	联邦政府	国际贸易和工业部长（日本）
监管方法	无监管方法	注册、检查、撤销商会	注册、检查、撤销商会（泰国政府可撤换理事）
商会自治功能	由一些辅助性法规和商会年度商务计划列明	在指定地区内维护会员利益。通过提议、专家意见的方式支持和提意见给行政和政府当局	在指定地区内维护会员利益。通过提议、专家意见的方式支持和提意见给行政和政府当局
授权功能	无授权功能	职业培训。签发原产地证明。企业注册（法国）	由政府机构委托的活动。管理特定商业者及其企业登记注册
会费	按照章程由董事会决定收取	税收附加（法国）。强制性征收（德国）	按照章程收取。也可征得监管部长同意向企业征收（日本）
商会内部组织	董事长为最高领导。会长负责日常工作	代表大会选举理事会。会长为商会代表。总经理负责日常工作	会员大会选举产生理事会。理事会选举会长。会长代表商会。秘书长负责具体工作
领导选举	董事会由全体会员直接选举产生。董事长由董事会选举产生。会长由董事会任命	全体代表大会选举出代表参加。人数权重由行业的重要性确定。会长和副会长由代表选举产生。总经理由全体代表大会任命。	代表大会由会员和其他团体代表选举产生。会长由全体代表大会选举产生。执行委员从代表大会代表中任命。商会审计师由代表大会任命。

资料来源：根据相关资料整理汇编。

 

英美模式的商会是社会自治组织，完全独立于政府。其优点是商会的一切活动不受政府的干预，在代表企业游说政府、国会，与政府对话的过程中，在非常明确的立场。这种模式的缺点是，商会没有与政府制度性的对话规定。由于这一模式的商会不承担政府的任务，从而促使商会不断开拓新的服务领域。缺点是由于没有政府的支持，开展商会活动的难度较大。在这一模式下，任何企业、个人都可以办商会，其优点是可以充分发挥企业家办商会的积极性，有利于商会的发展。缺点是商会组织太分散，有的地区有几个商会，而有的地区可能没有商会。同一地区有几个商会就会出现商会之间的竞争，不得于形成合力。同时这一模式下，没有会员义务制，会员是自愿入会。其优点是迫使商会全力以赴地为会员服务，努力提高工作效率，不断改进服务态度。缺点是如果会员不多，会费和服务收入太少，商会就不能有效地工作。甚至有可能过多地依赖于少数有实力的会员，从而影响其代表性。

大陆模式的商会有法律规定，其优点是商会的工作任务、活动范围都比较明确、比较规范。但其缺点是活动范围受到严格的限制，对社会政策的影响相对较小。这一模式商会承担了政府的某些职能，由于由商会运作，比较熟习企业的情况，了解企业的要求，所以成本低、效率高，比政府办的更好，而且有利于社会力量参与公共事务。其缺点是商会活动对行政机关依赖太多，有些甚至成为政府机构的一部分，在一定程度上影响了商会的独立性。这一模式下，从制度上保证了公共政策部门必须听取商会的意见，但由于商会要考虑各方面的利益，有时商会很难采取非常明确的立场。这一模式实行义务会员制，其优点是从制度上保证了商会能够代表所有企业的利益，在同政府的对话中能够真正反映工商界的意见，还可以避免少数企业搭便车的现象。同时由于实行义务会员制，会费收入比较稳定，有利于商会的活动，也有利于支持中小企业。其弊端是在这种体制下商会的领导层既缺乏有效的管理压力，也缺乏更好地为会员服务的动力机制（简要优劣对比见表2－2）。

从上述英美模式与大陆模式的比较中，可以看出基于不同的历史、文化和政府治理模式等背景，两种模式具有许多共同之处，但其特点非常明显，各有优劣。由此在我国经济、政治、社会体制改革发展中，在推进行业协会改革发展的进程中，需要充分借鉴，密切结合国情，尽快形成中国特色的行业协会发展模式。

表2－2　英美模式与大陆模式比较

	优点	缺点
英美模式	●完全独立于政府，有充分的自治性，敢于向政府提出批评性意见和建议。 ●竞争的压力使商会具有创新动力，能努力为企业服务。 ●有利于商会间的兼并。	●商会十分分散，合力不强。 ●与政府的沟通无法律保证，只能通过游说向政府、议会施加压力。 ●收入来源不稳定，小的商会活动较为困难。
大陆模式	●组织和运作规范。 ●制度上保证了与政府沟通的渠道，便于代表和维护企业利益和政府正确决策。 ●会费收入稳定，有利于商会活动。 ●有利于支持小企业。	●对政府的依赖较大，影响独立自治性。 ●官僚倾向，效率不高。 ●缺乏为会员服务的创新动力。 ●商会间没有竞争。

资料来源：根据资料整理汇编。

 

（三）国内行业协会未来的发展趋势

行业协会作为社会组织的重要组成部分，如果将其纳入国家与社会的关系之中，从国家、市场、社会的三元分立架构分析，可以看出这样一个趋势，政府职能将不断弱化、转移，社会将承担越来越多的管理职能，直至全部。如同马克思预言的“未来的‘国家’将是一个自我管理的‘社会’”。[20]当然这是一个相当漫长的过程。立足于现阶段的实际情况，以及国外行业协会发展模式所提供的借鉴，在上一节进行了三种模式的详细对比，特别是进行了英美模式与大陆模式优点与缺点的比较，进而得出这样一个结论：国内行业组织的发展模式应当既不同于英美模式，又有别于大陆模式，而是一种兼而有之的平衡模式，应该更多地借鉴混合模式并赋予中国特色的行业协会运作模式。混合模式不仅仅在于结合了英美模式和大陆模式的各自优点，更在于这一模式实践具有深层次的东方文化背景。既能作为公的代表协助政府对社会及会员进行管理，实现管理的目的，维护公共秩序，又能作为私的代表对政府进行制约监督。并参与政府的决策，维护会员的利益。

这一运作模式的发展路径是政府全面负责对行业的管理——政府逐渐退出并培育和支持行业协会——在政府监控下的行业自治。在历史上一直是由政府在社会管理中占据绝对的领导地位，因而不存在行业协会的自治管理。进入转型时期以来，政府逐渐缩小其干预领域，让渡出一些领域，主动构建和培育国内的行业协会，从而逐步形成政府监控下的行业自治。而现阶段的工作的重点或任务在于培育社会的自治能力。我国政府至上的传统及惯性决定了政府要取得行业管理的主导地位并实现对行业协会的监控是不存任何障碍和问题的，而历史上、传统上社会力量的软弱与缺乏则决定了实现行业协会自治过程的要艰难的多。从构建公民社会的大角度分析两者有异曲同工之妙，建构行业自治制度有其必然的阶段过程：建构中国公民社会的具体策略是采取理性的渐进的分两步走的办法，第一阶段为形成阶段，其间由国家和公民社会成员共举，国家从上至下策动进一步改革的同时，加速变更政府职能，主动地、逐渐地撤出不应干涉的社会经济领域；社会成员则充分利用改革的有利契机，有意识地、理性地由下至上推动公民社会营建。这样阶段的活动主要集中和反映在经济领域。第二阶段为成熟阶段，其间社会成员在继续发展和完善自身的同时，逐步进入“公域”，参与影响国家的决策，并与国家形成良性的互动关系。[21]

需要说明的是国内的体制改革和社会结构转型有着其鲜明的特点，国家与经济领域的分离和与社会领域的分离同步进行，前一方面的任务甚至更加艰巨。经济自主空间的发育等于社会自主空间的发育。社会转型是一个政府主动推进的过程，在这个过程中，政府改革的整体推进和政府的角色，对行业组织的成长、表现形态等均起到了重要的作用。[22]有关内容下一部分进一步详细分析讨论。

 

三、国内行业协会的发展模式分析

这一部分重点分析中国行业协会的历史渊源，建国后行业协会的阶段分析、兴起政策背景和发展模式。（一）中国内行业协会历史渊源。（二）建国以来行业协会发展的阶段分析。（三）国内行业协会兴起的政策背景。（四）国内行业协会产生的政府主导型、市场内生型、中间结合型几种模式。

（一）中国行业协会的历史渊源

中国是一个悠久的历史文化传统的文明古国，这一文化滋养了深厚的慈善、自主、互助和志愿的传统，有着极为悠久绵延的民间结社和民间公益活动的历史渊源。工商行会制度则是在自周至隋千余年市场管理制度基础上形成的，至唐初始见于历史文献记载。唐初依靠政府行为建立的行会制度，主旨在于通过诸行行首贯彻法令，协助官府向业户征收赋税、定价等。[23]宋代有团行，明清时行帮组织更加发达，常由同乡、同业组成，其名称或称会馆，或称公所。与欧洲的基尔特一样，也订有严格的行规。可以说行会制度传统一直延续至明末清初。也就是说中国行会从其形成一开始，便兼有协办和代行政府某些行业监督职能的性质。直至明清以来，中国行会制度才开始增加或逐渐突出了协调内外竞争、维护会员利益的互助功能。

如同欧洲近现代商会一样，亚洲近现代商会是伴随着资本主义的发展而产生的。亚洲由于资本主义经济发展晚于欧洲，所以近代商会到19世纪末才发展起来，日本最早的商会——东京、大阪商会成立于1878年。香港由于曾经是英国的殖民地，商会发展较早，如香港总商会成立于1861年。在中国商会到上世纪初才发展起来。1902年上海的官员和商人成立了商业会议公所，这是我国最早的现代商会。清政府于1903年（光绪二十九年）设商部，1904年清政府颁布《商会简明章程》，规定所有的商业公所一律改称商会。由此可见，我国现代商会的产生要比欧洲晚许多年。

限于掌握的资料难以全面地概述新中国建立前国内商会的演变、作用及与政府的关系。仅以无锡商会为例进行简析。[24]

与国内大多数城市一样，无锡商会也是随着民族资本主义工商经济的发展，在清政府推行“新政”的过程中产生的。1904年清政府颁布了《商人通例》、《公司律》和《商会简明章程》等一批具有改革意义的法规，允许设立新型商办民间团体。1905年，锡金商会（当时无锡地区分设无锡、金匮两县）宣告成立。其组建仿照上海商务总会，并与上海商会保持紧密的联系，但由于当时无锡传统商业的近代化刚刚起步，近代工业的发展还比较薄弱，所以商会的独立性不高，组织功能不够健全，独立开展活动相当有限。辛亥革命后至一战结束时期，无锡民族工商业获得较大发展，商会也相应成长壮大，组织走向健全，职能逐步完善，在地方经济和社会生活中发挥了举足轻重的作用。1919－1926年间，无锡商会与各地商会相呼应，开展了一系列面向企业、振兴商务的活动，基本上实现了工商界的区域性整合，成为地方公私社团中首屈一指的领衔社团，以利益和秩序为基础，与地方政府建立合作关系。南京政府成立后，政府日益加强对社会各界的强权控制，商会的功能遭到削弱，商会处于屈从政府的地位。抗战沦陷时期，商会的领袖人物和骨干人物或内迁西部或避难于上海租界，这一时期的地方商会只是敌伪政权的附庸。抗战胜利后的国民党统治时期，无锡商会积极协调政府与企业的关系，帮助工商企业恢复发展，而在内战的大背景下，商会与政府逐步拉开距离，最终认清大局与其决裂，走向解放。

近代无锡商会的作用主要体现在下面几个方面，一是为发展民族工商业服务。商会的宗旨是“振兴工商”，在近代无锡经济发展中发挥了其它社团组织无法替代的作用。联络和组织工商企业。无锡商会与同业公会主要职能有协助政府办理企业商号的开歇业，同业议价，包税摊捐，制订和执行行规，保护同业合法利益，调解同业纠纷，举办同业公益福利和调查统计，以及协助企业开拓市场；联合企业抵制经济侵略。与提倡和推广国货相辅相成的是抵制洋货，商会和商会会员把爱国救国与发展民族经济看着是互为因果的事情。在各个重大历史事件中开展了多次抵制活动；维护地方经济秩序，处理化解市场竞争中的各种矛盾冲突。二是在社会转型中发挥作用。协调处理公共事务，如建筑城市道路、开凿城市自流井、开设城中菜市场、安装以电照明路灯、建立救火联合会、创建图书馆、扩建城中公园等等；规划城市发展，先后成立商埠局参与编制商埠计划书、《划分市区计划》等城市规划，积极争取无锡建市；参与城市建设，特别是交通建设上开通近郊汽车运输业务，电力供输上经营居民照明用电，电信经营上创办电话公司，兴办社会事业上开办商余补习夜校、筹建地方公立医院等等。三是与政府当局互动。参与政治活动，如参与辛亥革命，在民国南京政府时期与政府在控制与反控制上作过长期的抗争；参与立法活动，无锡商会先后派代表参加民国北洋政府的工商经济会议、民国南京政府召开的全国工商会议，提出议案反映心愿，为工商经济发展争取必要的环境；协助政府管理社会，在上世纪20年代无锡商会在政府授权范围内已行使一定的经济、社会管理职能，包括工商管理、民政管理、市政管理、商事纠纷仲裁、社会治安等，并且管理地方公款公产，兴办地方公益事业，商会实际上已拥有相当的公共管理权限；支持民主革命，辛亥革命革命时期，无锡商会站在推翻封建皇朝的革命一边。武昌起义时期，无锡商会运用商团武装执行光复任务。国民党统治后期，无锡商会发起成立无锡人民公私社团联合会，向南京国民政府发出和平通电，并与工商自卫团一同保境安民，迎接解放。

从以上近代无锡商会的发展过程可以看出，商会作为一种有组织的社会力量，在中国现代化的历史进程中扮演着重要角色。它与政府的关系，既有为维护共同利益而相互支持、相互合作的一面，又有因双方的利益和矛盾而相互冲突、相互制约的一面。但在两者关系上，政府始终处于主导地位。这不仅政府是社会的管理者，还在于中国政府有着悠久而深厚的集权传统。因此在推进现代化进程中，需要在制度变革中建立起一种良好的机制和环境，来保障国家政权与社会各方面力量之间广泛而有效的合作，从而实现社会转型所必需的社会动员和社会整合。

（二）建国以来行业协会的发展阶段

对于建国以来国家与社会关系的演变历程及发展方向，康晓光这样划分：第一阶段，国家对社会实行绝对的全面的控制，1980年以前应当属于这一阶段。第二阶段，国家与社会进行合作，但国家处于主导地位或支配地位，社会团体发挥“第二行政系统”的职能。目前大致处于这一阶段。第三阶段，政府主导型改革取得巨大成效，政府成为高效运转的政权组织形式，社会获得充分的自治，社会团体得到高度的发展。[25]具体到行业协会的发展阶段划分，也大致呈现这些发展阶段的主要特征。

计划经济体制下的行业协会（1949－1978年）。1949年新中国成立后实行了高度集中的计划经济体制，至1956年底国家完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。不可否认，“一化三改造”开启了我国现代化进程，国家利用高度集中的体制获得了对社会资源的全面控制。但在取得瞩目成就的同时，国家对社会的全面控制也造成了经济活力的丧失，社会自主的消亡。[26]国家通过垄断所有重要资源的办法，对社会生活实行着严格而全面的管理，对任何与国家相分离的社会力量，要么予以抑制，要么将其同化为国家机器的一部分，这种体制取消了国家与社会之间所有的桥梁、纽带和环节，国家权力得以直接深入社会生活的所有领域，以致除了国家权力之外，不再有任何形式的社会组织。因此1978年以前，我国的社会团体、社会组织实质上是基本不存在的，保留的也仅仅有名义上的意义。如同著名经济学家吴敬琏所说的“它们大体上就是斯大林所说的，无产阶级专政体系中把党的意图贯彻到社会各方面的‘传动组织’”。[27]行业协会也是同样的命运。1956年社会主义改造完成后，全国进入了高度集权的计划经济体制，政府经济管理机构日趋完善，从生产、流通到分配的全部经济活动完全由政府机关统一进行，企业基本上没有独立的权利、责任，也没有自己的利益。国家直接指挥企业的生产经营，企业也必须依附于一定的政府部门才能生存与发展，政府的部门管理逐渐取代了行业组织的自我管理，因此行业协会地位逐渐下降直至消亡。如1953年成立的中华全国工商业联合会尽管从形式上讲是人民团体，但本质上是具有统战性质的人民团体。属于国家政治机构的一部分，是“政府之内的团体”。“文化大革命”期间行业协会活动停止。

转型时期的行业协会（1978年－至今）。1978年国内开始的改革是以无限职能、无所不包的国家体制为社会背景的，就其实施的内容，实际上是将国家的部分权责交给社会，也就是说，建构一个带有一定自主意义的社会。[28]在转型时期，国内的行业协会得到一定程度的发展，其原因一是社会利益的多元化。当社会掌握部分资源后，开始形成自己的利益，由于存在多种多样的价值观、经济利益，社会从整体性的结构形式化为众多阶级、阶层以及各类繁多的利益集团。为了维护自身利益，不同利益主体在追求各自特定的利益过程中结成各种利益群体或集团。行业协会就是业界组织或人员为维护自身利益而建立的社会组织。二是政府在某些领域的退出。转型时期的重大变革之一就是政府职能转变和政府机构改革，这就意味着政府从一些领域退出，而社会形成的相应组织承接这些管理职能。在行业管理方面协会方面，政府逐步将管理职能集中到宏观管理方面，行业协会则承担一些具体的、技术性的、操作性的职能。

循此思路可以将这一时期行业协会进一步划分为三个阶段：第一阶段是1982年至1992年，为行业协会初始准备阶段。1984年党的十二大提出“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”。这一阶段行业管理作为经济体制改革的目标模式已初见端倪。1988年的机构改革以经济管理部门为重点，合并、裁减专业管理部门和综合管理部门内部的专业机构，削弱了绝大部分专业管理部门的权力。这一阶段的改革为行业协会的发展奠定了良好的基础。部门管理逐步转向行业管理，赋予行业组织一定的发展空间，并且逐步造就了一个庞大的非公有制经济，而大量自由企业的存在正是行业协会生存和发展的组织基础；第二阶段1993年－1998年，是行业协会兴起建立阶段。1992年党十四大《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了改革开放的市场取向，提出培育和发展市场体系应充分“发挥行业协会、商会等市场中介组织的服务、沟通、公证、监督作用”。1993年，中央决定对经济管理体制再次进行重大改革。区别不同情况将专业管理部门分为或是经济实体的国有公司，或是行业总会作为过渡单位代行行业管理职能（一批全国性行业协会），或是保留和新设的行政管理部门职能是规划、协调、监督和服务。1996年国家经贸委又选择上海、广州、厦门、温州四个城市进行行业协会的改革试点工作。1998年国务院进行机构改革，中央政府各个部门转移到行业组织的职能有200多项。随着市场经济体制改革的推进，市场中自下而上内生出的社会自治空间，使得行业组织的发展呈现出一个高潮；第三阶段1998年至今，是行业协会快速发展阶段。这一时期最显著的特点之一是制度化建设，从1998年至今的十年间，国家有关民间组织的一系列法律法规不断出台（这一方面内容在第四部分进行讨论），与此同时，一些改革开放前沿的城市也相继出台了有关行业协会的地方性法规，温州、深圳于1999年先后出台《温州市行业协会管理办法》和《深圳经济特区行业协会条例》，上海2002年颁布《上海市促进行业协会发展的规定》，无锡2003年人大公布实施《无锡市促进行业协会发展条例》等等。需要说明的是这些地方性法规都是在国家有关行业协会的法律法规尚未出台的情况下，为地方行业协会的发展提供法律环境。特点之二是全球化背景，特别是2001年12月11日，中国成为世界贸易组织的正式成员，在经济全球化的背景下，国内行业协会越来越被赋予了国际化的功能，也为政府、企业和社会看好。一些地方政府围绕此加强行业协会的培育发展，如无锡市政府在2002年成立行业协会、学会改革领导小组，率先在全国推进行业组织的改革发展，探索行业组织的宏观管理体制和长效管理机制，明确要求在江苏率先形成清晰的行业组织管理模式（有关无锡的行业组织管理体制在第四部分进行讨论）。无论是从历史传承还是制度建构而言，国内的行业协会具有与国外不同的特色。

（三）国内行业协会兴起的政策背景

上节对国内行业协会的发展阶段进行了初步划分，但从政府的政策背景看行业协会的兴起与发展，更深层的实质是政府职能转变尤其是政府机构改革与政府主动让渡市场空间特别是非公经济的迅速发展的必然产物。行业协会的兴起发展大致经历了四次浪潮。

第一次浪潮兴起于20世纪80年代初。1978年前，我国实施分部门、分级对企业进行直接管理的部门管理模式，企业接受主管部门的领导，几乎没有自主权。十一届三中全会确立的以经济建设为中心的改革开放无疑是国内行业协会兴起初始的最为关键的政策支撑导向，开启了国内行业协会兴起之门。1979年针对国内长期以来条块分割，缺乏有效行业管理的情况，政府提出了打破部门管理和地区分割。1982年为便于领导经济建设和进行经济体制改革，国务院进行改革开放以来的第一次机构改革，进行了撤委并部，解决机构臃肿，实现干部年轻化的问题。并提出“工业的调整，要从行业搞起，按行业组织、行业管理、行业规划”的原则，推进从部门管理向行业管理转变（见表3－1行业管理与部门管理的主要区别），并组织了对国外行业协会的考察，行业协会的地位和作用开始引起人们的注意。并相继批准成立一批全国级的行业协会，如中国包装技术协会、中国食品工业协会和中国饲料工业协会等行业组织先后建立，这些行业协会都是跨部门、跨地区组建的，并很快被政府赋予了行业管理的职能。由于是政府主导推进建立行业管理新体系，运用政府的组织体系自上而下地相继建立地方这类行业协会，无锡也很快建立了市级包装技术协会和食品工业协会，并且政府配套建立了相关扶持基金。1984年国内经济体制改革全面展开，增强企业活力成为改革的中心环节，原有严密的从上至下的纵向行政隶属关系被逐步弱化，企业间、行业间横向关系逐步增强，行业协会也随之得以发展。

表3－1　行业管理与部门管理的主要区别

	部门管理	行业管理
实施的经济体制基础	计划经济体制	市场经济体制
实施的企业制度基础	政企合一模式	政企分开模式
管理主体	政府部门	政府部门、行业协会
管理对象	本部门所属的企业	全行业的同类企业
管理范围	封闭性管理	开放性管理
管理性质	直接管理	间接管理
管理手段	行政手段	政策法律、行业协会的协调沟通

资料来源：朱英主编《中国近代同业公会与当代行业协会》，中国人民大学出版社2004年版，第413页。

 

第二次浪潮兴起于20世纪80年代末。1986年邓小平多次提出政治体制改革，认为机构改革是一场革命。1988年为适应政治体制改革和进一步深化经济体制改革，国务院进行改革开放以来的第二次机构改革，部分国家部在机构合并、人员精简后，也相应成立了若干全国性行业协会。如国家轻工业部归口管理的22个大类行业先后组建了31个行业协会。[29]这一时期国内一些工商城市，如深圳、温州等政府体制与机构一开始就以“小政府、大社会”模式建构，加上一些省市行政性公司相继撤销，各地大大小小的行业协会如雨后春笋般相继建立。政府的政策支撑导向形成了国内行业协会从部门管理向行业管理过渡。鉴于行业协会的快速发展和部分行业协会发展的不规范，1989年国务院机构改革办公室发布了《关于健全行业协会若干问题的意见》，1989年春夏之后，国内进一步改革暂停下来，同年10月政府颁布了《社会团体登记管理条例》并开始清理整顿社会团体。行业协会的兴起进入一个调整时期。经过这一时期的清理整顿，行业协会的多头审批、多重管理的现状略有改观。但从社会架构来看，行业协会还未成为社会组织中的重要力量，还只是在较少行业中起着作用。这一时期的改革还未真正触动政府管理机构，政企不分的现象相当普遍。可以说行业协会是在一个不成熟的环境中，以一种特殊的方式成长起来的。一方面为今后行业协会的发展打下了基础，一方面又带有旧体制的痕迹，发展先天不足；一方面在夹缝中顽强地争取自己的生存空间，另一方面又必须紧紧依靠政府主管部门的支持。[30]

第三次浪潮兴起于1993年。1992年邓小平南方谈话和中共十四大的召开标志着我国经济体制改革进入了一个新阶段。政府职能的进一步转变、国有企业改革的深入、现代企业制度的逐步建立和社会主义市场经济体制的进一步完善，为行业协会的培育和发展创造了条件，政府和社会更加重视和关注行业协会的发展。1993年召开的中共十四届三中全会，明确了我国通过改革开放要建立的经济体制是社会主义市场经济体制，这一行业组织发展的最为重要的关键政策支撑导向，开启了国内行业协会的发展之门。《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，作为市场经济体系的一个重要组成部分，要“发展市场中介组织，发挥行业协会、商会等市场中介组织的服务、沟通、公证、监督作用”。同年国务院进行了改革开放以来的第三次机构改革，改革的重点是转变政府职能，根本途径是政企分开，解决与市场经济不相适应的问题。这次改革中组建了综合经济管理部门国家经贸委，并把政府专业经济部门改为了经济实体和行业总会。形成了行业协会兴建的第三次浪潮。1995年中共十四届五中全会通过《关于制定国民经济与社会发展九五计划和2010年远景目标的建议》指出，要把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。1997年中共十五大政治报告指出，要把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。同年国家经贸委印发《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》，把上海、广州、厦门和温州四个城市作为试点，进行行业协会的培育。此后各级政府不断出台关于培育行业协会的地方性法规。

第四次浪潮则兴起于世纪交替之际。1998年国务院进行改革开放以来和第四次机构改革，这次改革继续撤并专业和行业部委，并进行全国行政机构的裁员。形成了行业协会兴建的又一浪潮。同年政府颁布了《社会团体登记管理条例》。1999年国家经贸委印发《关于培育和发展工商领域协会的若干意见（试行）》，对行业协会的性质、功能及促进措施，做出了更为明确的表述。2001年底经过十五年的艰苦努力中国成为世界贸易组织的正式成员，国内经济社会发展开始真正融入世界，进入加入世贸的过渡期。2002年中共十六大要求，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。要积极发展各种商会、协会组织，培育壮大社会中介组织。同年国家经贸委印发《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》，提出按照“调整、规范、培育、提高”的工作方针加强行业协会的规范管理和培育发展。2003年国务院进行改革开放以来和第五次机构改革，这次改革是机构改革、体制转轨和职能转变的“三合一”的改革。完善了国有资产管理机构体系，完善了宏观调控机构体系，强化了市场监管机构体系，建立了内外贸统一的大商务管理机构体系。按照权责一致的原则，根据决策、执行、监督相协调的要求，进一步理顺部门职责关系，并开始分类推进事业单位的改革。2006年中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，开始着手深化社会体制改革。明确提出要健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。要发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。2007年中共十七大政治报告强调“要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”2008年国务院进行改革开放以来的第六次机构改革，这次改革是大部制、分权制（决策权、执行权和监督权三权分离）和审议制的“三制合一”的改革。在国务院机构改革方案说明中明确提出：要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效提供公共产品。

从1978年来的改革开放，特别是在经济领域的改革过程中，部门管理体制被打破，行业管理体系逐渐形成。1982、1988、1993、1998、2003、2008年相继进行的六次政府机构改革，大量撤并专业经济管理部门，转变政府职能，使部门管理转向行业管理，微观管理转向宏观管理，直接管理转向间接管理，并且开始注重从监管向服务、从统治向治理的转变。把原来不应该由政府承担的也做不好的职能还给社会。而政府职能转变带来的政府机构改革，则要求政府机构按照转变后的政府职能精简、归并，形成“小政府、大社会”的格局。原来由政府承担的行业管理的职能，交由代表行业的行业协会承接也就是改革的题中应有之意。

（四）国内行业协会产生的主要三种类型

关于行业协会产生类型问题，不少研究者进行了分析，尽管表述不尽相同，但可以用以下主要三种类型加以归纳概括。

政府主导型的行业协会。在上述政策背景下，行业协会首先是政府主导的自上而下的形式产生的。1980年国家经委组团对日本行业管理情况进行专门考察，代表团回国递交《日本行业管理的考察报告》，建议有关部门和地方政府进行行业协会的试点，由此中国包装技术协会被批准成立，随后相继成立了中国食品工业协会、中国饲料工业协会等第一批国内行业协会。由此伴随着国务院的机构改革，特别是四次行业协会兴起的浪潮，产生了一批全国性行业协会，而地方性行业协会则大多数是在1995年以后建立的。从1978年至今，政府用行政手段建立了大批行业协会，现有的全国性行业协会全部是政府主导自上而下建立的。地方性行业协会以广东、上海为例，广东112个省级行业协会中有103个与政府有关（李建军，2002），而上海134个行业协会有近六成的协会负责人是由上级主管部门委派或兼职（上海经委，2000）。政府主导型的行业协会大多是在机构改革中组建起来的，出现的整体转制、合署办公、一套人马两块牌子等等现象，很大程度上是部门管理体制的变形和延伸。由于政府主导型的行业协会的组建从属于政府机构改革，因而缺乏明确目标取向与激励机制。国家发展行业协会的初衷是为构建现代行业管理体系，但由于政府部门的目标多样性（安置人员，维护部门利益等等），并不能完全从行业发展的角度思考问题，导致政府主导型的行业协会的行政色彩过浓，兼职严重，一直难以摆脱人员老化、经费短缺、公信度差等问题困扰，开展的工作也主要是信息交流、人员培训、政策宣传等等，难以进行有效的行业管理，其功能的发挥主要依附于主管部门，依赖于主管部门的权威。

市场内生型的行业协会。社会主义市场经济体制的确立特别是非公制经济的不断发展壮大，产生了组建行业协会的内在需求。由此一些体制外的行业协会自下而上的产生兴起。行业治理的需求是市场内生型行业协会的内在动力。这类行业协会往往产生于行业危难、过度竞争之际，从而容易获得业界企业的认同，行业的代表性、覆盖面远高于政府主导型的行业协会。市场内生型的行业协会一般先取得行业的承认，然后再取得政府机关的承认。因此与相关政府部门的关系比较疏远，也难以获得一些应赋予行业协会的职能，政府转移的职能也难以到位。这类行业协会在目前的政府管理体制下组建方面的困难重重。因为现行的行业协会管理体制规定要组建新的协会，必须先找一个业务主管单位并获得同意，方可到民政登记管理机关登记注册。由于业务主管机关需要负担无限责任，因此大多不愿为其“担保”，一些新兴行业则无法找到相对应的业务主管部门。但一旦成立，相对于政府主导型的行业协会在人事、资金、决策等方面受到业务主管部门的干预要少。由于这类行业协会往往是与市场体制健全和非公经济发展共生共荣的，大多分布于市场经济发达、竞争激烈的沿海经济发达地区，如浙江、广东、江苏等地区。其发展大致分为两个阶段，一是20世纪90年代初期以温州为代表的局部突破，二是20世纪90年代末以各级工商联下属的民间行业商会名义开始的全面发展（余晖，2006）。尽管其还存在着数量偏少、能力不足、职能不到位等等问题，但其符合经济社会的发展规律，有着强大的生命力和广阔的发展空间。这将是未来国内行业协会产生的主要类型。

中间结合型的行业协会。这类行业协会既非政府主导的自上而下的组建，也不是完全市场内生的自下而上的自发组建，而是在政府的引导和推动下，由业界组建而成，政府给予一定的扶持。相对于市场内生型的行业协会而言，这类行业协会组建的需求不迫切。政府出于加强行业管理的考虑，努力引发业内企业的热情，推动企业组建行业协会，而这类行业协会成立后一定时期内仍需要政府适当的扶持。这类行业协会具有前面两种模式行业协会的优点，既兼顾了市场需求，避免了政府主导型带来的负面影响，也改善了市场内生型的行业协会成立门槛过高的限制。由于中间结合型的行业协会坚持政府引导、企业自主，一般能同时取得社会、政府和法规认可，其代表性、覆盖面也能得以较好解决，因为有政府的扶持，中间结合型的行业协会的组建要市场内生型的行业协会容易的多，受到的制度约束也较弱，容易获得政府赋予的行业协会的职能。这一类型的行业协会在经济社会转型期内可能是行业协会主要产生的类型。

 

表3－2　行业协会的三种类型比较

	政府主导型	市场内生型	中间结合型
创办机构	政府机关	民营企业	政府发起，企业响应
协会定位	辅助政府管理，同时为企业提供服务	为企业服务，同时为政府、社会服务	以服务企业为主，兼有政府引导
协会决策机构	政府主管部门和政府任命工作人员	会员大会、理事会	会员大会、理事会
专职工作人员	政府退休、分流人员	协会理事会聘任	协会理事会聘任
会费	收费困难，收取率低	收取有难度，收取率高	收取有难度，收取率高
企业捐助	比较少	较多，占经费较大比例	较多，占经费较大比例
服务性收费	较少	较多	较多
政府资助	有一定的财政补贴	基本没有	少量
企业态度	大部分视为二政府，有时是负担	企业认可度高，较积极参加协会活动	企业认可度高，较积极参加协会活动
协会对政府的态度	希望政府财政支持，并移交相关行政职能	希望政府能赋予一定的行业治理职能	希望政府能赋予一定的行业治理职能
政府赋予职能	政府行政职能移交	基本没有	移交了少量的职能
行政权力寻租	普遍存在于有行政权力的协会	基本没有	积极寻求

资料来源：参见王名、刘增峰等著《民间组织通论》，时事出版社2004年版，第355－356页。为前后表述统一本文进行了一些修改。

无论是从建国以来行业协会发展阶段，还是行业协会发展的政策背景，以及行业协会产生的三种主要类型和相互比较，可以得出一个结论，政府主导型的行业协会由于难以克服的行业色彩，特别是对政府部门的过度依赖，在市场经济不断深化过程中难以承担与胜任行业协会的基本职能，面临着自身的如何转型与民间化的挑战。而市场内生型行业协会，则是今后行业协会产生的主要类型，但由于其产生的背景是市场经济体制完善与非公有制的大力发展，在改革发展差异化较大的进程中，其成长与发展需要一个过程，然而有着广阔的成长空间。中间结合型在现实改革发展阶段，则可能是为政府、社会与企业容易接受的一种类型，既能减少建立初期的门槛限制，又能较易承接政府让渡的部分社会管理职能，也能为业内企业所接受。不失为行业协会在改革发展时期内一种类型的选择。

 

四、国内行业协会的管理体制分析

这一部分重点分析国内行业协会的管理体制。（一）国内社团管理体制的演变。（二）地方管理体制的实践与创新，主要形成了二元管理体制、三元管理体制和一元管理体制。（三）逐步形成有中国特色行业协会的管理体制。充分发挥好工商联在行业协会改革发展中的积极作用。

（一）国内社团管理体制的演变

国内行业协会目前属于社会团体的范畴，行业协会的管理体制受到社团管理体制的约束。对于行业协会的管理体制的分析，需要了解社团管理体制的发展轨迹。建国以来社团管理体制大致可分为以下四个时期。

进行集权管理全面禁止的时期（1950－1968年）。1950年《社会团体登记暂行办法》是共和国第一部关于公民结社的法规。规定政务院下属内务部和各级地方政府为社团的登记管理机关，集审批权与管理权为一身。这一时期的特点是初始确立中央和地方“分层管理”的体制，明确登记管理机关统管社团一切，并高度控制并禁止发展社会团体。

出现多头审批管理失控的时期（1969－1989年）。1969年内务部撤销，各级各部门都有权审批和管理社团，甚至连社团也在审批和管理社团，多头管理造成了一定的混乱，一些组织未经批准擅自成立。1978年国家民政部成立，但社团管理的格局并没有随之出现变化，内务部的社团管理权限实际上给了包括民政部在内的各个部门，没有统一的管理，导致了大量的合法、非法的社团数量猛增。这一时期的特点是部门多头管理，职责不清。社团的活动“无法无天”，并且社团的发展迅速，自由自在。

实行双重分层重建秩序的时期（1989－1997年）。1989年《社会团体登记管理条例》发布，建立“双重分层管理”的体制，规定不同层级社团按级别分层登记和管理，登记前由业务主管部门进行资格审查。社团登记管理、监督管理和相应的处罚权集中交给了民政部门，主管部门负责日常业务指导。这一时期的特点是业务主管部门职责不清。登记管理的权限统一归口民政部门。大量的社团管理工作推到业务主管部门。进行清理整顿有些矫枉过正。

加强双重分层控制发展的时期（1998年－至今）。1998年新的《社会团体登记管理条例》颁布，新条例延续了加强了双重分级管理体制和限制竞争的原则，明确了社团的定义，并增加了会员人数和资金下限等基本入门要求，新条例还明确了业务主管单位的职责。集中行使登记管理权限的民政部门经过大规模的整顿清理，将不同类型的社团重新纳入政府管理体系，建立了政府完全主导下的社团管理与发展模式。其中行业协会作为经济类社团，是政府允许发展的领域，基本上未受冲击，行业协会主要发挥了联系政府、市场的桥梁与纽带作用，既服务政府，又服务于行业和企业，在政府规定的空间和范围内活动。形成了目前国内主要的传统二元管理体制。社会团体管理体制变迁的过程见图4－1。[31]

内务部

社会 团体

部门1

社会 团体

部门2

部门n

业务主管部门1

民政部门登记管理

社会 团体

社会 团体

业务主管部门n

业务主管部门2

社会 团体

社会 团体

社会 团体

1989年至今

1969年

 

 

 

 

 

 

 

 

图4－1　我国社团管理体制的变迁和传统二元管理体制

 

总体来讲，建国以来，尤其是改革开放以来，包括行业协会在内的社团管理体制的发展表现为对社团从全面禁止到有计划发展，从多头管理到双重管理，是一个渐进式的历史性进步进程。但与经济领域的市场化改革相悖，在社会领域探索建立党政部门对社团的计划管理体制，社团管理体制滞后于社团发展的需要。追求依法管理是这一管理体制的主线。进一步分析从1998年至今的社团管理体制看，其基本特征依然是遵循社团双重分级管理的体制和限制竞争原则。在这一体制下，由于产生的模式不同而导致意义不同。政府主导型的自上而下组建的行业协会往往是部门在改革过程中维护、保留既得利益需要的产物。一批市场内生型的自下而上组建的行业协会也一律要纳入双重管理。在获得行政合法性的同时，其社会合法性有所流失。中间结合型的行业协会则缺乏独立性和自治性。不同模式的行业协会的生存与发展需要通过政府和民间的渠道获取资源。由于实行双重主管造成业务主管单位对行业协会的业务指导和日常管理有很大的自由裁量权，部门间的标准不一，缺乏统一规划。登记管理部门一家面对多头管理单位，利益矛盾集中，沟通成本过高，而且相互间的职责边界不清，协调成本高。同时由于国家没有行业协会单行法律，行业协会被混同于社团管理，利弊相生，弊大于利。

原国家经贸委于1997年出台《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》、1999年印发《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》和2002年发布《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》等三个规定，试图规范行业协会的业务管理，但2003年国务院机构改革国家经贸委并调整，有关行业协会的规章制订也被迫停止。直至2007年国务院办公厅出台《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，改革开放30年来行业协会才有了一部明确清晰的单行规章。这一文件提出了行业协会改革发展的总体要求是要坚持市场化方向，坚持政会分开，坚持统筹协调和坚持依法监管。逐步建立体制完善、结构合理、行为规范、法制健全的行业协会体系。行业协会要积极拓展职能，充分发挥桥梁和纽带的作用，加强行业自律，切实履行好服务企业的宗旨，积极帮助企业开拓国际市场。要求行业协会大力推进体制机制改革，加强自身建设和规范管理，同时要求各地各部门完善和促进行业协会发展的政策措施。

总体上看，现行行业协会特别是国家层面的管理体制通过严格的管理，有利于主管部门通过行业协会延伸原有职权和转移工作人员，而不利于市场内生型的行业协会的组建，在一定程度上遏制了市场领域对行业协会的内在需求，从这个意义上说，现行行业协会的管理体制滞后于改革。

（二）地方行业协会管理体制的创新

由于现行双重分级的管理体制制约束缚了行业协会的发展，一些地方根据市场需求进行了程度不一、模式各异的地方行业协会管理体制的实践和创新。我国市场经济的区域格局大致体现为由东向西、由南向北呈梯度减弱趋势，行业协会的发展也大致呈现这个趋势（余晖，2002）。东南沿海地区无疑是我国市场经济最发达的地区，1997年原国家经贸委选择的四个试点城市均在这个地区。因此本文选择处于这一地区的上海、无锡和深圳为分析对象，讨论形成的新管理体制。

上海的三元管理体制。1997年上海就被原国家经贸委选定为行业协会改革试点城市。2002年上海出台《关于本市促进行业协会发展的指导意见》、《上海市行业协会暂行办法》。2003年出台《上海市促进行业协会发展规定》。根据《上海市行业协会暂行办法》组建了上海市行业协会发展署（现改为社会服务局），是经市政府授权行业协会的“协会业务”主管部门，负责上海市行业协会的发展规划、布局调整、政策制定和协调管理。原业务主管单位继续主管行业协会的行业业务。社团局仍负责登记管理和监督管理。上海以细分业务主管单位的方式，把协会业务从原业务主管单位几乎无所不包的权力中划分出来，交给一个统一的业务主管单位，即行业发展署。协会业务主管权限的归口使业务主管单位的权力缩小（见图4－2）。[32]

 

业务主管部门1

业务主管部门n

业务主管部门2

行业协会

行业协会

行业协会

民政部门登记管理

发展署协会业务主管

2002年

 

 

 

 

 

 

图4－2　上海行业协会的三元管理体制

 

行业协会业务主管权限归口，与业务主管单位相比，发展署更加侧重协会本身的管理，同时也负责统筹全市行业协会的布局与发展。这种管理体制一定程度上改变了双重管理的传统格局。上海市的行业协会管理体制的创新是一个政府主导的过程或是“增量式”改革的过程，但并没有从根本上改变政府的角色，也没有从根本上解决行业协会的依附性。

无锡的三元管理体制。2002年初无锡市成立由市政府领导任组长的全市行业协会和中介机构改革发展领导小组，全面规划和指导改革发展工作，并率先在江苏省启动行业协会的地方立法工作。2003年无锡市颁布《无锡市促进行业协会发展条例》。2005年无锡市委、市政府发布了《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》，把全市行业协会、学会的改革作为重点工作之一，明确要求实施“三脱钩”，即协会、学会在人员、场所、经费上与政府部门实行脱钩（比国办发36号文件要求提早了2年）。2006年市委、市政府出台了《关于进一步推进和深化改革攻坚重点工作的实施意见》首次在全国地级市明确提出社会团体的归口管理，即全市工商类行业协会、商会由市工商联归口管理，社会科学类学会（研究会）由社科联归口管理，文化艺术类学会（研究会）由文联归口管理，自然科学类学会（研究会）由科协归口管理。2006年市政府出台《无锡市促进行业协（商）会发展的若干意见》，对2003年条例提出实施细则。2007年市委出台的《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的实施意见》，更是提出各级工商联要结合政府职能转换和经济类行业协会归口管理的要求，探索加强经济类行业协会、商会管理的有效手段。市改革办相继配套出台《无锡市“十一五”行业协会发展专项规划》、《关于行业协会和学会使用税务票据及有关管理的通知》、《关于加强行业协会档案管理的意见》、《关于当前新建行业协会的指导意见》、《关于变更全市行业协会（商会）、学会业务主管单位的通知》和《关于开展协会和商会承接政府职能转移试点工作的意见》等系列文件，推进行业协会的改革发展。无锡市行业协会管理体制体现出了自己的特色，不设立新机构作为社会团体的管理部门，而是在现有人民团体基础上赋予其新的职能。如行业协会管理体制上民政部门为登记管理和监督部门，市工商联则作为行业协会的业务主管部门，政府各职能部门则转变成为行业协会的业务指导部门（见图4－3）。市委、市政府更要求在归口管理中，探索行业协会的宏观管理体制和长效管理机制，要率先在全省探索出比较清晰的行业协会管理模式。当然，无锡的行业协会三元管理体制从成熟、完善的市场经济体制来说，也是一种过渡期所采用的过渡管理体制，但从国内30年来的经济体制改革实施过程和积累的经验来看，不失为一种较积极稳妥的“渐进式”的改革模式。

业务指导部门1

业务指导部门2

业务指导部门n

行业协会

行业协会

行业协会

民政部门登记管理

工商联业务主管

2006年底

 

 

 

 

 

 

图4－3　无锡行业协会的三元管理体制

 

深圳的一元管理体制。深圳是我国改革开放的经济特区，1999年深圳市人大颁布《深圳经济特区行业协会条例》，这是国内地方政府最早出台行业协会条例的城市之一。2004年，深圳借鉴上海行业协会“增量”改革的经验，成立了深圳市行业协会服务署，市政府统一授权行使行业协会业务主管单位的职能，即行业协会的设立、变更由市行业协会服务署统一出具意见，政府各部门不再履行相应的职责，变多头管理为一头管理。服务署的主要职能是负责行业协会的培育、监管、规范、服务工作，寻求突破“双重管理体制”的局限，为行业协会发展创造条件。这一管理体制形成了具有特色的“深圳模式”，引起当时全国的较大反响。2006年广东省委、省政府和省人大先后出台了《关于发挥行业协会商会作用的决定》和《广东省行业协会条例》。决定和条例的出台又加快了深圳行业协会的改革步伐，深圳根据上述文件精神，加快推进行业协会、商会民间化，在“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的原则基础上，实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门。同时明确行业协会的管理体制，县级以上人民政府民政部门是行业协会的登记管理机关，其他有关部门在各自职责范围内依法对行业协会进行相关业务指导。深圳市行业协会服务署2006年底成建制并入市民政局，民政局同时增挂市社会组织管理局牌子。这样深圳市率先在全国行业协会管理体制上形成了一元管理体制（见图4－3）。从成熟市场经济体制和社会自治发展趋势分析，深圳的行业协会的一元管理体制将是国内行业协会未来可能的管理体制的目标，但从改革开放30年来的经验看，实现这一目标的路径将是不一的，更主要在于国内社会体制改革还处初始阶段，更多的路径选择将可能是选择渐进式的管理体制。

相关部门业务指导

行业协会

行业协会

行业协会

民政部门登记管理

2006年底

 

 

 

 

 

 

 

图4－3　深圳行业协会的一元管理体制暨未来可能管理模式

 

上述三种管理体制仅是目前国内东南沿海市场经济发达地区近年来在实践中的探索与创新，国内还有温州、鞍山、青岛等地区的行业协会不同的管理体制，但这三种管理体制体现了国内目前在行业协会管理体制上的实践与创新，比较具有代表性与说服力的，并且能够勾勒出目前、正在和将来可能选择的行业协会的管理体制。

（三）探索形成国内行业协会的管理体制

我国经济体制改革在发展过程中探索由现代行业管理体制代替部门管理体制。现代行业管理的管理主体是精干的政府宏观管理部门和一批能充分发挥行业自律、协调和服务功能的行业协会，在现代行业管理中，行业协会得到更大的自由度是必须的。但在国内，国家支配社会的思想根深蒂固，要使国内行业协会如同外国行业协会一样，形成与国家与对等的关系是没有基础的。而且国家主导型的社会体制改革，也使在短时期内建立起一种制衡性的国家与社会关系几乎不可能。由此，国内行业协会管理体制的发展方向，应该是一种单向控制的行政管理向双向互动合作的转变。在双向互动合作中，严格的管制将放松，传统的二元管理体制将逐渐消失。但由于受目前我国社团管理体制改革进程的影响，行业协会的二元管理体制在形式上可能会以一种替代形式保留，尤其是在目前没有出台有关行业协会法的法律环境下。同时社会主导力量将不断加强，政府则依据完善的法律法规，对行业协会进行监督并宏观调控。行业协会之间的竞争也将被允许，以优化资源配置，行业协会也在竞争中实现优胜劣汰，从而真正体现行业协会的功能与作用。这也是国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革发展的和若干意见》的精神所在。

上两节初步概括总结了目前国内行业协会的四种主要管理体制，这四种管理体制各有各的优点，也有各自的不足，相互间比较见表4－2。从相互比较分析可以得出这一结论，传统的行业协会二元管理体制由于借助了背后强大的政府支撑，使其在获取行业信息、获取政府支持、行业政策指导、加强行政干预等方面比其它管理体制具有较大的优势，但在行业代表性、会员积极性、自治性、服务性和内部治理指导性等方面明显落后于其它管理体制；而上海三元管理体制的优点在于将行业协会的协会业务从政府职能部门业务主管中分离和整合，但也有难以克服的问题，其一是与现行的政府管理体制不一致而难以推广，与职能部门之间的相互关系协调成本较高，同时增加了一个“婆婆”的做法不利于政会分开和行业协会的自治；深圳的一元管理体制无疑是我国行业协会未来管理体制的目标取向，但完善社会主义市场经济体制和推动社会体制改革还是一个艰巨的过程，同时由于我国地区之间差异较大，改革发展的进程不一，迅速地将行业协会转向成熟、完善的市场经济体制所配套的管理体制，无论是在理论上还是实践上都需要有一个较长的过程。因此还难在国内所有地区大面积、全方位地推广实施；无锡行业协会的三元管理体制，为如何在目前社会转型过程中，寻找出一条操作性强、又不引起较大振荡，而又能够“渐进式”地推进行业协会管理体制的不断改革的一种选择模式。尽管确认行业协会的业务主管单位工商联并不是惟一选项，但从行业协会改革的目的、改革的阻力还是改革的成本来看，三元管理体制是一种理性的选择。

 

表4－2　国内行业协会管理体制比较

	传统二元管理体制	上海三元管理体制	无锡三元管理体制	深圳一元管理体制
治理主体	民政部门、 政府业务主管部门	民政局、 行业主管局、 社会服务局	民政局、 工商联、 相关部门业务指导	民政局、 相关部门业务指导
行业代表性	较弱	较强	较强	强
获取行业资料便捷性	强	较强	较强	弱
获取政府支持可能性	强	较强	较强	弱
行业政策指导性	强	较强	较强	弱
会员积极性	较弱	较弱	较强	强
自治性	弱	较弱	较强	强
服务性	较弱	较强	较强	强
行政干预性	强	较强	较弱	弱
内部治理指导性	弱	强	较强	较弱

资料来源：根据相关资料整理汇编。

 

为什么可以选择工商联做为行业协会的业务主管单位，这就需要对中华全国工商业联合会（简称工商联）进行概要了解。1948年毛泽东对新中国成立后，如何发挥民族资产阶级的作用初步提出了建立工商联的思想；建国后中央对建立工商联提出了许多意见并制订了《工商联组织通则》，开始筹建工商联；1953年工商联在北京成立，随后在经济恢复时期、抗美援朝、“三反五反”等许多重大历史活动中特别对资本主义工商业的社会主义改造过程中，做出了不可替代的贡献。《工商联章程》明确工商联的性质是各类工商业者联合组成的人民团体。《工商联组织通则》明确同业公会（即现在的行业协会）为工商联领导下的专业性组织；“文化大革命”时期工商联停止活动；1977年工商联恢复组织活动；1988年工商联召开六大，《章程》明确工商联是工商界组织的人民团体和民间的对内对外商会；1991年中共中央15号文件明确工商联是党领导下的人民团体，是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和政府管理非公经济的助手，是在坚持统战性为主的同时，兼有经济性和民间性，要充分发挥民间商会作用；1993年工商联召开七大，《章程》明确工商联是工商界组织的人民团体和民间商会；2002年工商联召开九大，《章程》明确工商联可按行业设立同业公会或同业商会等行业组织，同级工商联是其业务主管单位；2006年中共中央15号文件明确工商联是党领导的非公有制企业和非公有制经济人士为主体的具有统战性、经济性、民间性的人民团体和商会组织；2007年工商联召开十大，《章程》明确工商联是党领导的工商界组成的人民团体和商会组织，是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁纽带，是政府管理非公有制经济的助手。具有统战性、经济性、民间性相统一的特征。充分发挥在非公有制经济人士参与政治和社会事务中的主渠道作用，在非公有制经济人士思想政治工作中的重要作用，在政府管理非公有制经济方面的助手作用，在构建和谐劳动关系过程中的协调作用，在行业协会商会改革发展中的积极作用。

值得注意的是，工商联要“在行业协会商会改革发展中发挥积极作用”是中央政治局常委、全国政协主席贾庆林代表党中央向工商联十大致贺词时提出的新要求。可以说无论是从法规上讲（有建国初期政务院颁布的《工商联组织通则》），还是中央的要求上工商联在行业协会改革发展和业务管理上有不可替代的作用。但2000年民政部在《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》中，工商联被排除在主管单位名单之外，并且这一问题至今仍无解决。直接造成各级工商联建立的同业公会、行业商会除部分与政府主导建立的行业协会没有交叉冲突外，绝大部分行业组织为工商联下属的二级行业组织（严格意义上是未经民政部门登记的非法组织）。尽管全国目前已有十多个省和一些城市（如温州、嘉兴、无锡等等）在改革中明确工商联为行业商会的业务主管单位之一，但大多数省、市工商联仍被排除在行业组织的主管单位之外。给各地特别是非公经济发达地区行业商会的合法性制造了制度障碍。

五、营造国内行业协会的法律环境

这一部分重点讨论营造国内行业协会发展的法律环境。（一）国外（地区）行业组织立法情况概述。（二）国内行业组织立法缺失及困境。（三）对国内行业协会立法的初步建议。

（一）国外（地区）行业组织的立法概述

有关行业协会的立法可以包括多个层次，目前最主要的是有关社团的统一立法和有关行业协会的专门立法。国外的社团立法大体上有三个方面：“宪法上确认公民结社自由，为社团存在提供合法性基础；民法规定社团的主体制度、财产权制度和治理形式；行政法规定对社团的财政税收优惠制度，促进社团及非营利性事业发展。”（刘培峰，2004）。本文在第二部分讨论国外行业协会运作模式比较中对三种运作模式适用法律作了简要的比较。这里再做进一步的比较。

英美模式下的立法。在英国和美国没有专门的商会法，无论是商会、行业协会都是私法法人。根据美国宪法，任何企业任何人都可以发起成立商会和行业协会，其任务、职能全由商会、行业协会自行决定。只是对免税组织享受免税待遇有相关条款的严格规定。美国政府对行业协会进行规范的法律主要是反托拉斯法和国内收入税法。

大陆模式下商会、行业协会的法律地位则有很大差别。在法国、德国等许多欧洲国家商会是按照特殊的法律建立起来的。如《法国商会法》认定：“地区工商会为公立公益机构，具有法人资格。”。《德国工商会法》明确定义：“工商会是公法团体”。商会属于公法法人（浦文昌，2005）。而欧洲大多数国家没有行业协会法，所有协会包括行业协会都是根据民法设立的。

混合模式下的商会、行业协会，如日本、泰国都制定了专门的商会法，并给予公法法人的地位。行业协会则属于私法法人。从法律地位上看，商会、行业协会的法律地位和大陆模式基本一样。在日本，所有工商会均是公法法人，而经团联、日经联、全国商工联等综合性协会以及专业性行业协会均属于私法法人。在我国香港地区，绝大多数行业协会是根据《公司法》成立的有限责任法人[33]。在我国台湾地区,商业会、商业同业公会、商业总会、工业会、工业同业公会和工业总会等均属于人民团体法范畴中的职业团体[34]。在职业团体法中又分别设立工业团体法和商业团体法，但均未明确其为公法法人的地位。虽然法律没有明确其为公法法人，但均是依据相应特别法设立，实行一地（一业）一会和会员义务制，会员交纳会费也带强制性，并且程度不同地承担一定的行政管理职能，这些都带有公法法人的特征，因此可以将台湾地区的工商团体称之为“准公法法人”（浦文昌，2005）。

从上述三种运作模式的法律地位进一步比较可以看出，国外（地区）有关行业协会的立法并不统一。英美模式一般没有对商会、行业协会单独立法，而是将其与营利性公司法人同样对待，通过民法、公司法来统一规范。大陆模式由对商会进行单独立法，行业协会则依据民法设立。即使是商会，各国商会的法律地位也有不同，在法国、德国商会更大程度上是一个公法性质的组织，承担了大量的公共管理的职能，而在多方面受到国家的监督。而在日本更多地具有私法色彩。

（二）国内行业协会立法的缺失与困境

有关行业协会的专门立法在国家层面还没有出台相关的法律规定，即使是有关社会团体的立法也仅以国务院行政法规的形式规定。因此目前的立法层次偏低。而且由于全国性统一立法的缺失，使得各地立法不一甚至冲突的现象，不利于统一管理，更不利于行业协会的改革发展。

就现有的立法来看，在内容上相当不完善，现有的1998年颁布的《社会团体登记管理条例》对行业协会与其他社会组织的管理以政治性、行政性因素为主，忽略了行业协会的经济属性以及对建立新的市场秩序和社会体制改革的独特作用，因此，将《社会团体登记管理条例》作为行业协会运作过程中的法律依据有时并不切合实际，过于遵守又只能使行业协会的改革止步不前（余晖等，2004）。总体上看《社会团体登记管理条例》对于社会组织采取了计划经济体制的严格限制竞争的政策。如其第十三条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。另外，社会团体不得设立地域性的分支机构等等。可以看出，国内在社会组织问题上实行的是垄断政策，对于政府来说主要是便于控制社会组织的数量及活动，但经济体制改革包括政治体制和社会体制改革来看，垄断与改革的市场取向南辕北辙，有着极大的消极作用。有关社团的设立条件过高。在会员人数、财产数额、发起人和拟任负责人资格等方面做出严格限制。对比1998年和1989年的《社会团体登记管理条例》，新的条例规定社会团体必须采取法人形式，如第三十五条规定，未经批准成立的社会团体和以社会团体名义活动的，都属于违法行为，要被取缔等等。同时《社会团体登记管理条例》管理过严，条例规定了重大活动报告制度、年度检查制度、行政处罚等管理行为。

由于国家层面对行业协会还只有登记程序法，尚无单行实体法，国内一些地方则进行了地方立法的探索。但缺乏统一的全国立法模板，因此造成地方立法中的规定千差万别。实际造成目前地方立法的不统一。仅从上海、浙江、广东、无锡等行业协会的地方立法看，有不少差异。如行业协会的定义上都体现出了非营利性，但在名称上有用行业协会的，有用行业商会，有的明确包括同业公会；如设立原则，一种是严格按“一业一会”。无锡促进行业协会发展条例规定“在市区以及不设区的市的范围内实行一业一会，不得重复设立相同或相似的行业协会。”上海促进行业协会发展规定：“行业协会按照国家现行行业分类标准设立，也可以按照产品、经营方式、经营环节及服务功能设立。”广东也有类似比较宽松的规定；如管理体制，广东行业协会条例规定“县级以上人民政府民政部门是行业协会的登记管理机关，其他有关部门在各自职责范围内依法对行业协会进行相关业务指导。”率先在全国实行行业协会的一元管理体制的探索。上海规定“市行业协会发展署（现改为社会服务局）、市社团登记管理部门和市政府有关工作部门应当按照各自职能，做好促进行业协会发展的具体工作。”则在国内率先实行三元管理体制；如设立条件，浙江提出“行业协会会员数量要基本达到该行业单位总数的20%以上，或会员企业的销售额达到该行业销售额的50%以上。”广东则规定成立行业协会要“有五十个以上的同行业经济组织申请入会。申请筹备成立行业协会必须有八个以上的发起人。”、“发起人必须是持有营业执照、有连续两年以上良好经营记录的经济组织”；如职能，主要有行业代表职能、行业自律如能、行业服务职能、行业协调职能、授权委托职能等，在本文第一部分的表1－1中进行了详细对比，这里不再重复；如法律责任，广东行业协会条例专门用一章明确了法律责任。在上海和无锡的立法中则没有具体的规定。

由此看来，国内有关行业协会的立法相当分散，没有形成统一的行业协会制度体系。总体上说，现有的行业协会的立法已经远远滞后于经济社会发展的需要，而国内经济体制、政治体制和社会体制的改革又迫切需要加快推进发展行业协会，充分发挥其作用。这点在2007年国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》中阐述的非常明确，总体要求的第四点指出“坚持依法监管。加快行业协会立法步伐，健全规章制度，实现依法设立、民主管理、行为规范、自律发展。”在完善促进行业协会发展的政策措施中指出“建立健全法律法规体系。有关部门要总结经验，并借鉴发达国家的有益做法，做好立法调研和法律法规起草工作，将行业协会发展纳入法制化轨道”。因此制定统一的全国性《行业协会法》势在必行。

（三）国内行业协会立法的初步建议

市场经济是法制经济。政府依法行政，企业依法经营，社会组织依法活动。围绕国内行业协会的立法，有必要理清行业协会立法的路径，立法的重点和立法的框架。上一节已经指出，我国目前有关行业协会的立法除了在中央部委有部分规章和政策涉及行业协会的某些方面外（如原国家经贸委试图学习借鉴日本经验，对行业协会培育发展出台了一系列文件，但由于2003年国务院机构改革，国家经贸委被撤销，有关行业协会的改革政策的出台亦中止），主要是在地方层面进行的。但由于地方立法对行业协会进行分别规范的做法有诸多方面的弊端。主要在于各地立法过于分散，内容不一，不利于国内行业协会的统一协调发展。

当然国内学术界和业界对于是否进行立法有不同的看法，有的学者主张设立商会法并努力推进这方面的研究（江平，2006）。有的学者则认为根据目前实际情况，以国家法律来规范行业协会为时尚早，应当审慎和节制（刘培峰，2006）。行业协会的建立与发展在国内仍属于探索阶段，关于行业协会的性质、职能，以及与政府的关系等关键性问题均在讨论中。因此在理论与实践尚未成熟的情况下，如能先通过地方性立法进行试验，待条件成熟后再上升为国家立法，则既能保证立法的科学性，也能保障法律的稳定和权威性。同时一些主张相互对立和矛盾，如原国家经贸委曾于1995年起草了《中华人民共和国商会与行业协会法》，因未纳入人大立法而中止。全国工业经济联合会主张商会立法，并起草了《中国协会商会法》，而全国工商联则持反对意见。而且设立商会法采用何种模式，商会法定位于公法还是私法，这又涉及我国现行商会、行业协会的管理体制问题。在现有体制下把工商联改成民间商会性质不现实，而在现有政治格局框架下在工商联之外再组建全国、省乃至市总商会（事实上一些省、市工商联已增挂了总商会的牌子）显然也不现实。如果商会法规范对象定位于各级工商联系统的商会组织，由于工商联属于政协组成成员，无需社团登记，立法没有意义。如规范对象定位于工商联系统的行业商会和各种行业协会，又会出现主管部门的交叉和矛盾。如单独设立行业协会法，其规范对象为各类行业协会，这在国际上没有先例，而且全国工商联坚决反对。但不管认识不同或意见相左，笔者认为，国内目前行业协会正处于迅速发展的时期，而又越来越多地受制于现有的法制环境，迫切需要统一法律保障，规范和引导行业协会健康有序的成长。如关于行业协会的登记管理是否实行一元管理体制的问题，虽然广东省地方已立法并开始实施，但这与国务院现行《社会团体登记管理条例》中明确规定的双重审批制相抵触，地方立法无权突破上位法。因此在现阶段有必要通过国家立法才能在行业协会的体制方面进行真正突破。在统一的社团法之下，制定全国性的行业协会法，地方则制定相应的地方性法规，并逐步就各个领域行业协会进行立法，从而形成行业协会的有机统一的法律体系。

行业协会的立法重点在于合理设置行业协会与政府之间的权利义务和行业协会与社会成员之间的权利义务。按照市场经济的要求，行业协会实行自律，因此要分清政府部门与行业协会的不同性质、任务、作用和工作方式，科学合理地设定政府机构的行政管理职能和行业协会的自律管理职能，实现政社分开，并以法律的形式确定下来，在原有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》的基础上，根据当前和未来时期社会组织改革发展的实践和趋势，进行修改、充实后提交人大立法。从而把政府工作的转向抓好宏观管理和加强对行业协会的依法监管方面来。通过法律赋予或确认社会组织的自治权，逐渐承接政府从市场领域和社会领域让渡的权力。因此行业协会法一方面在政府与行业协会之间进行权力上的分工，通过立法授予行业协会的管理权力，明确国家行政管理与社会组织管理的各自范围。另一方面规定政府与行业协会之间的相互作用及联系，如政府享有对行业协会进行登记、管理的权力，而行业协会则有接受政府依法管理的义务。行业协会有参与和监督政府管理的权力，政府则有依法接受行业协会参与和监督的义务。这也是国务院办公厅36号文件提出“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为作用”的寓意所在；在合理配置行业协会与社会成员之间的权利和义务方面，行业协会有依法或政府委托以及自治章程对社会成员进行管理的权力，社会成员有接受管理的义务。同时社会成员则可通过一定的机构和程序赋予或取消行业协会的管理权力，并且社会成员不服行业协会管理行为时，可能通过有效途径寻求救济，以维护其自身合法权益免受行业协会的侵犯。至于行业协会法中行业协会与会员关系的规范，则可由行业协会的章程做出自主性的规定。

行业协会立法的框架应包括主要内容有行业协会的宗旨、地位、性质、设立、职能、治理结构、法律责任，及其与政府、社会成员、会员企业等方面的关系。总则，也就是行业协会设立的宗旨和性质地位。其宗旨是规范行业协会的行为，保护行业协会的合法权益，发挥行业协会在现代市场经济和现代社会结构中的作用，同时为促进行业发展，加强成员的合作和交流，协调行业利益，增进政府与企业的了解与沟通。明确行业协会的性质和地位，特别是应明确行业协会与国家行政机关之间的关系。行业协会是业界的自治组织，虽然承担一定的社会公共事务的管理职能，但不是国家行政机关，与行政机关也不存在隶属关系和依附关系。当然应接受社会团体登记管理部门的管理以及业务指导部门的监督；行业协会的设立。主要包括行业协会设立的标准，设立的条件以及设立的程序。设立的标准可以按国家有关行业分类标准，也可以按产品类型、经营方式、经营环节及服务类型设立。设立的条件包括符合规定的发起人、会员人数、章程、财产经费、场所和工作人员等。设立的程序主要有申请筹备程序、申请成立登记程序以及变更和注销条件与程序；行业协会的会员和组织机构。包括成为行业协会会员的条件、会员享有的权力及应履行的义务，行业协会的内部机构和经费来源与财务管理。如会员大会、会员代表大会、理事会和常务理事会等的设立及工作职责及程序。经费筹措主要途径，如会费的交纳，从事政府委托事务而获得的政府资助，从事培训、咨询、举办展览等服务性项目的收入，以及其它的合法收入；行业协会的职能。为了保护行业协会能够顺利进行公共管理，行业协会必须加强职能，对不同职能的行使内容和方式应明确规定。行业协会的职能可以有多种表述，但最为核心的内容应是提供服务、反映诉求和规范行为这三个主要方面，而且是有双方面和多方面的内涵；行业协会的管理。主要包括行业协会的管理体制，政府行政机关与行业协会的相互关系；法律责任。包括行业协会因违法行为应承担的法律责任，以及行政机关不依法对行业协会进行管理而应承担的法律责任等。

通过制定行业协会法，使行业协会行为法制化、规范化，这既是更好地发挥行业协会的不可替代作用的迫切需要，也是进一步完善社会主义市场经济体制和政治体制与社会体制的改革的一项重要任务。总之，伴随着改革开放的深化和社会转型的进一步展开，我国将出现越来越多的各种形式的社会组织（包括行业协会），它们将逐渐走向成熟，它们的作用将日益彰显，从而大大推进和谐社会的建设。在这个过程中，以社会组织为基石所构成的中国公民社会将渐趋形成和发展，“它们和国家、市场的关系将出现新的格局，一个由有限政府、市场经济和公民社会所构成的‘三足鼎立’的现代社会，将呈现在中华大地上。”[35]

 

参考文献